论我国大学治理能力现代化进程中的校长管理专业化

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  • 更新时间2018-08-09
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  我国大学治理能力的现代化困境主要表现为外部治理的政府管制化和内部治理的大学行政化。校长是中国特色大学治理结构中的核心行动者,其管理专业化水平在很大程度上决定着大学治理能力的现代化水平。大学校长管理专业化包括政府管理校长的专业化和校长在管理大学过程中的专业化,因此,需要转变政府职能,理顺内部治理结构,让校长有负责任的权力;要完善遴选机制,推动职业化进程,让校长有负责任的动力;要提升校长素养,明晰职业规程,让校长有负责任的能力。


  关键词:大学治理;大学校长;管理专业化;


  作者简介:宣勇(1965-),男,浙江诸暨人,浙江工业大学现代大学制度研究中心主任,浙江农林大学党委书记,教授,从事高等教育管理研究;


  作者简介:钟伟军(1976-),男,江西赣州人,浙江工业大学现代大学制度研究中心副教授,政治学博士,从事地方政府与地方治理研究


  党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。高等教育是我国全面深化改革中的重要领域,建设有中国特色的现代大学制度一直以来都是中国高等教育改革孜孜以求的目标,这一目标的达成毫无疑问地必须通过不断完善大学的治理体系、提升大学的治理能力来实现。然而,在我国特殊的制度框架体系中,在现阶段复杂的利益互锁网络里,在国家与社会关系的惯性逻辑下,如何寻找最为有效的切入点和突破口,在有效达成目标的同时规避剧烈的摩擦成本是一个核心问题。从大学治理能力现代化的进程来看,管理专业化是大学从传统到现代转型的重要推动力。而在中国特色的大学体制中,不管是外部治理结构中的政府与大学关系,还是内部治理体系中的多元主体关系,校长都扮演着“结点”的角色,因此校长管理专业化是中国特色大学治理能力现代化进程中的重要切入点。


  一、我国大学治理能力的现代化及其困境


  什么是治理能力的现代化?从普遍意义上来说,就是国家、政府和其他组织适应经济社会的不断发展,通过全面深化改革,消除现有管理体制、职能和行为中有悖于经济社会发展的因素,从而更好地适应新环境的过程。[1]具体到大学治理来说,就是大学在面临日益复杂和多元的经济社会环境时,如何通过制度创新的方式革除传统体制所遗留的思维模式和行为习惯,不断提升自身能力,逐渐建立一种新的对外界保持高度回应性的大学治理机制的过程。由于大学治理包含着外部治理和内部治理两个不可分割的重要层面,因此,大学治理能力的现代化过程自然包括外部和内部两方面治理能力的现代化过程。就大学外部治理能力的现代化过程来说,其中最重要的是转变政府与大学之间的关系模式,强调多中心治理和合作治理的观点,强调从政府对高等教育的垄断控制向个人和其他组织开放,通过协商合作的方式共同管理大学[2];就内部治理来说,这种现代化的过程主要是指更加强调大学管理的专业化能力,更加强调治理方式的多元民主参与以及治理过程的规范化和程序化。对中国现阶段的大学治理来说,要实现现代化的转型,必须解决两个核心的问题:就外部治理能力的现代化来说,最关键的是如何实现政府对大学和社会的合理分权,推进政校分开和“多中心”大学外部治理结构的建立;就内部治理能力的现代化来说,关键是如何实现大学内部民主和多元治理,也就是摒弃单一中心的管理方式,以专业权威替代行政权威、以民主协商替代命令指挥、以规章程序替代个人意志。


  目前,我国大学治理正处于从传统走向现代的重要转型阶段,与其他国家的大学相比,我国大学治理能力的现代化显得更加特殊和复杂。之所以说“特殊”,是因为现代大学这一概念是在西方的话语体系中被提出来的,现代大学的价值理念和制度机制是镶嵌在西方的经济、社会、文化和政治结构之中的。大学正是在知识、文化和社会秩序领域中获得自己的空间,大学所受到的最重要影响来自于知识模式的变化和社会秩序的变化。[3]但是,我国的大学治理传统受计划经济体制的惯性影响,同时内嵌于有中国特色的制度框架体系之中。而之所以说“复杂”,是因为我国大学面临着前所未有的外部环境,我国大学治理能力的现代化过程伴随着经济社会转型的复杂过程。大学内部的治理也同样因为改革的深入面临着各种利益的交织,所有这些因素相互缠绕在一起,并在大学治理过程中表现出来,从而使大学治理能力的现代化面临着更大的挑战。当前我国大学治理能力的现代化困境主要体现在以下两个方面。


  一方面,从外部治理的角度来说,我国大学治理能力现代化的困境主要表现为政府的管制化。改革开放30多年来,尽管我国高等教育体制改革从未中断,扩大和落实高校办学自主权,为大学治理能力的现代化创造良好的制度环境一直都是改革的主线;尽管政府已经退出了大学内部的诸多具体治理过程,但过多的政府管制、政府权力支配大学的自主性权利依然是我国现阶段政府与大学关系的重要特征,依然是我国大学治理能力走向现代化过程中的最主要的制度性障碍。在我国现阶段,大学在很大程度上被视为政府的次级行政单位,政府垄断着大学生存和发展的各种稀缺性资源,并掌控着这些资源的占有权和分配权,大学要想更好地生存和发展,就必须按照上级政府主管部门的行政规则运作,实现政府下达的计划和相关指标。[4]政府没有实现对社会组织的有效分权,政府权力仍然以各种专项检查和评比等方式进入大学的教学科研等活动,现代大学治理中管、评、办相分离的结构体系在很大程度上被整合在单一化的政府权威框架之中。在这种外部治理结构中,大学的治理能力很大程度上被政府的权力所压抑,如不解决这一问题,我国大学治理能力的现代化就是一个难以达成的目标。


  另一方面,从内部治理的角度来说,我国大学治理能力现代化的困境主要表现为大学的行政化。从根本上说,大学的行政权力是建立在服务于学术这一合法性的身份基础上的,是从属于科学活动、真理探究活动的,当大学行政组织超出了其应有的从属性、服务性,越过了自己应有的边界,也就产生了过度行政化问题。[5]但是在我国大学内部治理过程中,官本位思想依然根深蒂固,行政系统依然扮演着支配性和主导性的角色,并形成了一种自上而下的等级分明的行政权威体系。大学习惯于以行政化的方式实现内部的决策,以行政化的手段干预教学和科研、获得并支配各种资源,以行政化的标准衡量大学内部的各项绩效,习惯于以权威的方式整合内部矛盾纠纷和不同意见。这种无所不在的行政触角在很大程度上扭曲了现代大学的理性和民主价值,异化了大学的基本功能,抑制了大学应有的创新活力,从而在很大程度上消解了大学的治理能力。如何有效地去除大学内部的行政化现象是我国大学治理能力现代化进程中必须解决的最重要的问题之一。


  外部的政府管制化和内部的行政化是相互嵌套在一起的,不能有效地解决政府管制化的问题,内部行政化问题的解决也就失去了外部制度环境,而不解决内部行政化问题,政府的去管制化也就无法找到有效的支撑点和落脚点。然而,最关键的问题在于,在现阶段到底应该从哪里入手,有效地破解我国大学治理能力现代化进程中这两个层面的困局,这需要切实有效的切入口。


  二、大学校长是我国大学内外部治理结构中的重要结点


  对于我国大学治理能力的现代化来说,关键在于如何有效地解决政府的管制化和大学的行政化问题。而大学校长管理专业化正处于这两个复杂而又特殊层面的结点,所有关于中国大学治理能力现代化的问题都无法脱离大学校长这一关键性的角色。


  首先,从大学与政府的关系来看,校长是二者互动的交汇点。政府与大学的关系是我国大学治理结构中最为重要的关系之一。在我国特殊的体制中,政府与大学之间缺乏有效的隔离机制和缓冲地带,基本上属于一种直接的互动模式,大学校长显然处于这种直接互动的“第一层面”,一头联结着政府,一头联结着大学。校长代表大学接受来自政府的各种资源,有责任运用好这些资源,并接受政府的各种监督和检查。从大学的角度来看,校长是大学的法人代表,《教育法》和《高等教育法》都明确规定大学组织是独立的法人,高等学校的校长是高等学校的法定代表人。校长同样有责任和义务维护大学自身的利益,维护大学应有的自主权力,代表大学与政府进行互动和博弈,并争取更多的资源。可以看出,不管是作为政府政策的执行者还是大学的法人代表,大学校长都扮演着关键性的角色。


  其次,从大学与社会的关系来看,校长不仅仅是大学的最高管理者,还是大学的形象代言人,更是大学精神和公共责任的体现者。大学所有的行为和表现在公众的眼里都会最终投射在大学校长身上,而校长的个人行为也会被公众与其所在的大学直接联系在一起。在我国现阶段,大学校长是公众头脑中关于现代大学最为具体的镜像,一方面承载着公众对大学的创新能力、高深知识生产和一流人才培养的期待,另一方面承载着公众对大学公共责任、大学精神的期待。因此,一位优秀的大学校长不仅仅需要致力于大学内部事务的有效治理,也需要积极回应社会的需求,满足公众的期待。从这个角度来说,校长是大学与社会之间连接互通的重要窗口,一头联结着大学内部的多元治理主体,一头联结着社会大众。公众透过这一“窗口”窥探大学的担当和责任,而大学也透过这一“窗口”回应公众的期待。当前我国大学校长的这种“窗口”角色并没有扮演好,社会大众对大学的观感普遍不够理想,这在很大程度上与校长在满足公众期待方面的落差有很大的关系。


  再次,从大学党委与行政的关系来看,校长是两种权力的结合体。党委与行政的关系是中国大学治理中最为特殊且最重要的关系之一,是中国特色大学制度的核心体现。党委和行政既分权分工、相互制约,又相互配合、共同负责。[6]党委领导、校长负责是对这种关系最简洁而准确的描述。在这对关系中,大学校长扮演着核心的纽带角色:一方面,校长是党委班子的重要成员,直接参与和影响大学的改革、发展以及基本管理制度和重要决策;另一方面,校长是大学行政系统的领导者,有义务接受学校党委的领导,并执行和落实党委的各项决定。校长依法享有大学行政事务的指挥权,并承担行政事务的首要责任,但是行政事务中的重大问题和事项必须向党委汇报,进行集体研究。校长一头联结着党委,另一头联结着行政系统,是两种不同权力的耦合体。正因为如此,校长的角色和功能在很大程度上关系到两种权力的协调性和规范性,关系到党委如何更好地领导、校长如何更加有效地负责,更关系到这一中国特色治理机制的最终效能。但目前这一问题并没有得到很好地解决,从而使得我国现代大学治理的目标难以达成。


  最后,从大学内部主体关系来看,校长是各种利益的整合者。现代大学是多元巨型大学,治理主体日益多元化,利益关系更加复杂化,如何实现各种利益的整合,维护多元主体之间的平衡是校长非常重要的职能。尽管在现代大学治理过程中,各种利益主体之间已经建立了各种博弈机制和互动程序,但在出现利益冲突和对立的时候,校长总是成为整合者。大学校长要维护普遍利益,通过程序工作,就被摆到了中心地位。对自己的下属运用科层技术,这时他是头儿;对学术人员和管理同事使用协商技术,这时他是船长。[7]在我国现阶段,大学制度正处于转轨的过渡阶段,利益主体更加复杂多元,既包括一般治理结构意义上的学生、教师和行政人员之间的利益关系,也包括由于大学体制改革带来的新旧两种不同的利益格局,同时,由于社会转型产生的各种利益冲突都会以各种形式在大学内部呈现出来,有时这种利益冲突甚至会非常激烈,如发生群体性事件等。校长作为行政系统的核心,维护大学的基本稳定、有效地协调各种利益关系是其义不容辞的重要职责。


  从以上几个方面可以看出,校长是我国大学治理中连接各种关系和主体的核心行动者,科学地定位大学校长的角色和职能在很大程度上决定着中国特色现代大学制度建设的成败。从西方大学治理变革的实践来看,推进校长管理专业化是在日益复杂和多元的治理结构体系中充分发挥校长角色和功能的重要途径,是大学治理变革进程中的“结点”性问题。当前我国大学面临着更加复杂和不断变化的内外部环境,面临着要求变革的强烈的社会呼声,如何有效地提升大学校长的能力,推进校长管理专业化的进程显得越来越重要。


  三、校长管理专业化与大学治理能力的现代化


  大学治理能力的现代化并不是一个自然而然的过程,必须依赖行之有效的推动力和契合实际的具体路径,纵观现代大学治理能力的现代化进程,校长管理专业化就是其中最为重要的推动力和路径选择。所谓大学校长管理专业化,包括两个基本层面的含义,即政府管理大学校长的专业化和校长在管理大学过程中的专业化。[8]政府管理大学校长的专业化意味着政府必须在深刻把握大学组织的特殊性和学术的内在逻辑基础上充分理解大学校长的角色和职责,从专业化分工的思维和知识生产的内部规律审视和对待校长的权力,充分尊重校长在管理大学方面的权威性,授予校长在大学管理方面的专门权力,并对这种权力进行刚性化的确认和规范化的保障,政府是大学校长职业化的制度供给者。校长在管理大学过程中的专业化意味着校长必须具备胜任现代大学管理的专业素养,必须经过专门的历练,具有管理、经营大学及教育科研、开发大学的专业技能,能够深入了解大学治理的结构和过程、多元化的治理主体以及整体的制度性,从而真正把握大学治理的真谛。可以看出,大学校长管理专业化的两个层面正好对应着现代大学治理能力现代化的两个层面,政府管理大学校长的专业化是大学外部治理能力现代化的重要条件,而大学校长在管理大学过程中的专业化过程也是大学内部治理能力现代化的重要内容。


  大学校长管理专业化内含大学治理能力现代化所必需的权力、能力和动力,是大学治理从传统向现代转型过程中最重要的内驱力,校长管理专业化的过程与大学治理能力现代化的进程相伴相随。首先,推进校长管理专业化,让校长有治校的专门权力是大学治理能力现代化的制度基础。在所有主要的制度领域,角色分化和专门化成为重要的特征,个人扮演的各种角色呈现出专业化的分离趋势,尤其是职业角色与政治角色,以及这些角色与家庭和血缘关系角色的分离。[9]由于分工的差异和大学作为学术组织的特殊性,越来越多的国家意识到应该摒弃大学是政府和政治领域延伸的信念。[10]提高政府在管理大学校长方面的专业化水平,明确政府的权力边界,赋予校长治校的自主性权力,并通过法律法规的方式建立大学校长管理的专门化权力体系,这是各国在推进大学尤其是公立大学治理现代化进程中的共同做法。例如,德国和法国在20世纪下半叶后逐渐打破过去以政府官僚为中心、对大学校长全面控制的模式,通过诸如《大学自由与责任法》等重新定义大学校长的管理权限。[11]在大学自治传统浓厚的美国,政府不直接干涉大学的具体事务,由董事会替代州政府任命大学校长,并把许多权力委托于校长,而保留其余权力和最终的法律控制权。[12]而在日本,通过法人化改革,政府对大学的控制大大削弱,校长的管理权限在选举方式和辅助体系改革后得到了明显的扩张和确认。正是这种制度化的专门性权力保证了大学校长可以凭借自身的专业素养,按照自己的理念推动大学各个层面的有效治理。


  其次,推进校长管理专业化,让校长具备治校的专业能力是大学治理能力现代化的核心要素。校长是大学治理中的核心行动者,决定着大学治理的成败。现代大学校长与传统大学校长一个最主要的区别在于能力素养要求,现代大学治理面临的复杂的内外部环境要求大学校长必须具备一流的专业素养和能力结构。任何一所现代的一流大学必须拥有一位一流的大学校长,一流的大学校长必须拥有一流的专业化治理能力。在早期,大学规模、功能和结构相对简单,正如博克所言,1900年以前“美国大学只是些刚刚具有现代雏形的小学校,它们的主要功能就是向社会提供强调思想戒律、信仰虔诚和严格管理学生的大学教育”[13],这使得大学的管理似乎并不需要特别突出的专门能力。而随着大学规模和内部组织结构的不断扩大,在面对一系列复杂的经济、社会和政治问题的同时治理一个如此复杂的机构难度可想而知。[14]这对大学校长在专业能力和素养方面的要求越来越高。因此,校长必须拥有专业的管理知识和现代的管理理念,掌握科学的管理手段,并能够在复杂的情况下具备敏锐的辩证思维能力和逻辑判断力。


  最后,推进校长管理专业化,让校长有治校的职业动力是大学治理能力现代化的活力源泉。校长管理专业化离不开有效的动力机制,如何让大学校长有志于并乐于投身大学管理,并积极地提升自身的专业化能力,这是校长管理专业化中必须解决的核心问题。解决这一问题最根本的方式就是建立职业化的制度机制,通过利益诱导和市场化竞争让校长有充足的动力不断提升自己,彰显自身价值。大学则通过有效的遴选机制寻找经验丰富、能力突出,并符合本校基本治校理念的人作为大学校长,并以职业化的薪酬体系、有效的职业流动和保障性的退出机制最大限度地激发校长的积极性和潜能。可以看出,若无职业化的制度环境,校长管理专业化就不可能真正地实现,大学治理能力的现代化也就失去了最为有效的动力源泉。因此,离开校长的职业化来谈校长管理专业化是没有意义的,职业化是专业化的题中之义。


  校长管理专业化对于现代大学治理能力的现代化之所以如此重要,是因为它把科学管理的原则、学术的内在逻辑和市场的竞争机制有机地整合在了一起,重新理顺了大学治理中纷繁复杂的多元主体关系,规范了大学治理的基本过程。正因为如此,大学校长管理专业化是大学治理能力现代化的重要切入点。


  四、以校长管理专业化为切入点推动大学治理能力的现代化


  从根本上来说,要实现我国大学治理从传统到现代的转型,推动大学治理能力的现代化,必须下大力气解决外部治理中政府过度管制化和内部治理中过度行政化的问题。由于校长是我国大学内外部治理结构中各种主体和关系的交汇点,因此,以校长管理专业化这一“点”作为我国大学体制改革的突破口,有利于带动大学与政府、社会关系以及大学内部关系这些“线”的改革,并不断深化高等教育体制的各个“面”的革新,最终在整体上实现大学治理能力的现代化。而要解决好中国大学校长管理专业化的问题,必须基于中国特殊的制度框架,在新的内外部环境下重新理顺大学治理结构中与校长管理这一结点性问题息息相关的各种关系,通过制度建设有效地解决大学校长管理的权力、动力与能力问题。


  首先,转变政府职能,明晰党委决策与行政执行的权职边界,让校长有负责任的权力。


  大学校长管理专业化的前提是拥有边界清晰的不受干扰的专属性权力,就我国目前来说,要满足这一条前提,最重要的是建立有特色的大学校长权力规约体系。这种规约体系的建设要求我们重新梳理并规范两组重要的关系,也就是政府与大学以及学校党委与校长的关系。就政府与大学的关系而言,政府必须适时更新对大学管理的思维逻辑,从高校独立法人代表的角度而不是准行政官员的角度理解校长的角色和功能。在此基础上积极转变政府职能,把管理大学的权力还给校长,并建立更加刚性化的政府权力约束体制。因此,政府教育行政主管部门有必要重新厘清自身的权力范围,把自身的职能严格限制在宏观政策、外部监督和相关服务供给方面。为了更好地保障大学校长的专属权力,有必要把政府权力规范纳入大学章程中,通过更加严肃的立法形式规范政府的权力范围并确立大学校长不受侵犯的权力范畴。同时,政府应该积极改变高校的资源配置模式,斩断打着各种项目资助名号的政府“无形之手”,因为这种项目制的资源配置模式严重地削弱和干扰了校长在大学资源整合和教学科研管理方面的权力。因此,要减少并撤销大量不必要的各种专项项目,改为更多地以大学为主体、由校长统筹的资源配置形式。另外,有必要建立政府与大学的隔离机制,如成立类似大学拨款委员会的机构等,并不断完善政府权力的运行程序。就大学党委与校长的关系来说,必须坚持并完善党委领导下的校长负责制,改善党委的领导方式,让校长更好地负起学校管理的责任。这其中最重要的是要有效地规约党委书记的权力,更好地发挥集体领导和党内民主的优势,通过完善党委的人员结构和议事程序,把党委职能定位在大学决策机构的层面。校长则对党委负责,扮演决策执行和落实的角色,拥有管理学校的各项具体权力,党委书记不干涉校长具体的行政事务。


  其次,完善遴选机制,推动职业化进程,让校长有负责任的动力。


  职业化是大学校长管理专业化最重要的制度诱因和动力,可以让校长把大学管理作为一项志业,并心甘情愿地全身心地投入其中,而牵引这种动力最重要的纽带就是有效的遴选机制。目前中国自上而下的行政任命方式把大学校长视为行政官员来看待,把校长选拔视为政府封闭体系内部的事情,从而使得校长与职业化的市场之间的有效连接纽带被剪断,职业化的动力机制无法有效地发挥出来,这是我国大学校长管理僵化、被动以及不专心的重要原因。尽管近年来,教育部开始有意识地推动大学校长遴选机制的改革,但是总体上来说,这种改革依然没有跳脱行政化的逻辑。对中国的大学来说,如何在现有的中国特色体制中不断完善校长遴选机制并建立职业化的动力体系是一个非常关键的问题。很显然,中国大学校长的遴选不可能也没有必要完全移植西方大学的做法,关键是在现有的制度逻辑与职业化的逻辑之间找到均衡点,把政府和组织权威与民主化、竞争性的遴选有机地结合起来。大学校长的遴选必须坚持必要的组织权威,但是这种组织权威逻辑不能支配甚至替代专业化和职业化的逻辑。就目前来说,政府应该打破大学校长为行政职务的观念,而应该视其为一种职业,并积极推动校长的遴选机制改革。在遴选过程中,政府应该把职能定位在资格条件和相关程序规范的制订、资格审查以及对大学自主遴选出来的校长人选的最终确认等环节,而具体的遴选过程则应该更好地交给大学自身。以此为切入点推动大学校长的去行政化和职业化过程。


  最后,提升校长素养,强化职业培训,让校长有负责任的能力。领导力和领导风格是大学有效治理的关键。[15]


  芭芭拉·李(BarbaraA.Lee)在调查8所大学后发现,具有持续的领导力、为新来的领导提供培训的高校能取得更好的治理效果。[16]因此,校长能力建设是大学治理体系建设中的重要环节。麦克兰德(DavidC.McClelland)回顾以往的研究发现,胜任能力(Competence)可以预测职业成功。胜任能力是指与高工作绩效相关的知识、技能、能力等综合特征,它决定工作绩效的持久的品质和特性。根据现代大学治理体系中校长的角色要求、关键职责以及面临的挑战,结合目前国外大学校长的胜任能力、国内大学校长的案例和访谈资料来看,大学校长应具有高等教育使命和理念、大学愿景和战略管理能力、治理结构和体制建设能力,还需要具有变革勇气和魄力、协调沟通建立伙伴关系等能力。


  美国大学校长职业化的经验表明,由行业协会、中介组织主导的分层分类的大学校长职业化培训体系的建设十分有效。因此,要改变我国大学领导干部培训的单一方式,让培训渠道更加多样,让有能力的高等院校与专业学术团体参与到大学校长的培训工作之中;要丰富培训的内容,开展增强大学校长治理能力提升的针对性与专业化培训,实行持证上岗制度,让培训更加正规与有效;建立完善的培训效果评价制度,真正发挥职业化培训在大学校长专业化进程中的重要作用,切实提升校长的职业素养。


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