王海军 马吉骁 施颖
摘要：本文分析了事业单位财务监督现状以及问题，从优势、劣势、机会和威胁角度分析了政府会计改革对事业单位财务监督机制的影响，并从完善财务监督机制、财务会计人员的约束、保证财务信息透明公开等方面，提出了事业单位财务监督机制的有效实施路径。
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关键词 ：政府会计改革；事业单位；财务监督；机制
一、事业单位财务监督现状及问题分析
1.事业单位财务监督机制现状分析现阶段事业单位的财务监督体系看似比较完善，但其实对于各事项的监督制度不够详细，只有笼统的概括而没有具体的规范。由于行政事业单位的特殊性质，资产大部分都来源于国家，对国有资产管理也没有引起很多事业单位财务工作人员的足够重视。由此出现较大程度地国家资源浪费，不清晰的财务科目、账簿和报表，待健全的财务监督和审核制度，缺少监管力度等现象。大部分单位的确内设了监督部门，但在这些部门里，工作人员专业素质和法律意识缺乏，判断能力不足，存在通过采购或造假、偷换报销票据等各种途径骗取单位资产等现象。这些单位财务监督部门管理不严，对于事业单位违法行为打击力度不够，对不法行为不能严格按照规则制度执行，直接造成财务管理低效和国家资金的丢失。由上可知，事业单位财务监督的现状已经不利于事业单位的健康发展，公益职能得不到很好地彰显。
2.事业单位改革中财务监督存在的问题
第一，监督体制不完善。在财务监督方面，行政事业单位存在各种问题。比如，财务管理不严，审核草率等问题。其主要原因是，行政事业单位内部财务监督体制不健全。第二，财会人员的综合素质较低。突出表现在业务能力不高和法律法规意识淡薄。这种综合素质无法满足岗位的要求，容易造成单位内部的财务监督不严。第三，事业单位内外部监督力度不大。事业单位内部财务监督制约作用弱化，单位内控制度不健全，管理松懈，内部职能部门监管不到位，外部财务监督管理部门无法充分监督。一是事业单位的财务管理缺乏一种理财意识，缺乏监控约束力。例如，资金管理松散，供应范围太宽，内部制度不健全，财经纪律观念淡薄，执法制度不严明，资金分配、支出审批容易，货币资金管理方法不完善，资金安全得不到保障等。二是外部监管缺失。财政、审计部门是作为行政事业单位主要外部监督力量。对被审计单位是否建立有效内部控制制度的监督较少，缺少有效的外部监督难以有效执行实质性检查，偏重于监督财政资金的运用是否合法、合规的进行。三是监督技术不足并且监督效果不佳。许多单位在财务管理中没有使用计算机技术，使得有的工作难以通过信息公开，造成现代技术跟踪和监督财务管理工作难以进行。同时，因为监督工作费时费力，监督人员责任心不强，监督工作不到位，监督工作难以见到成效。此外，由于财务违法违纪的主体是实权干部，出于自身利益的考虑，往往能够采取各种手段掩盖问题，加上惩罚措施不足，致使监督效能无法真正发挥。再者，由于内部财务监督人员自己的前途命运掌握在单位领导手中，从而不敢严格履行监督职责。
二、政府会计改革对事业单位财务监督影响的SWOT 分析
SWOT（Strengths Weakness Opportuni?ty Threats）分析法，是一种战略分析方法，通过对被分析对象的优势（strength）、劣势（weakness）、机会(opportunity)和威胁（threat）等加以综合评估与分析得出结论，通过内部资源、外部环境有机结合，清晰地确定被分析对象的资源优势和缺陷，了解所面临的机会和挑战，从而在战略与战术两个层面进行调整，以实现所要达到的目标。本文借用SWOT分析法的内在本质和基本方法，从四个方面展开了政府会计改革对事业单位财务监督影响的分析。
1.优势分析
政府收支分类改革是公共财政改革中的一项重要内容，不仅可以为事业单位会计核算提供直接的信息，也可以适时对政府财政明细做出系统的反映。新政策中，把基本支出、项目支出科目添加进“财政补助收入”，以这样的科目，依据《政府收支分类科目》里“支出功能分类”相关科目，做核算；以“基本支出”科目，依据“日常公用经费”、“人员经费”，做核算；以“项目支出”科目，依据具体项目，做核算。并且，新的政策规定，“事业支出”科目不仅依据“项目支出”、“基本支出”、“非财政补助支出”以及“财政补助支出”等层级做明细核算，而且要依据《政府收支分类科目》里“支出功能分类”的款级科目，做明细核算。会计科目核算内容一步步改进，让事业单位财务管理更加精细化、科学化，使事业单位预算管理更加透明和公正，奠定了政府收支分类全方位改革的基石。
2.劣势分析
这次政府会计改革影响了事业单位会计核算制度的改革。比如，事业单位会计准则，事业单位会计政策和特殊行业事业单位会计政策，较集中地体现出预算管理、政府宏观管理体制等的要求，而有关会计管理自身的要求却有待健全，特别是不同事业单位经济活动的复杂性、行政事业单位经济行为的多样性，使得公共财政改革仍在摸索前进，任重道远。
3.机会分析
目前，按照政府会计改革要求，政府单位及其下属各机关单位建立内部控制，这是内部控制制度改革和内部控制体系建立的重要方面。政府及非营利组织涉及的财政资金的数额是巨大的，因此迫切需要强化监督和管理。而现行的各种规范和监督，大部分针对公司企业，而不是政府和各非营利组织。所以事业单位可以结合自身实际情况，制定一套自己的内部控制监督体系，在条件允许的情况下，可以建立内部审计部门，制定相关的制度规范，同时也可以引入注册会计师咨询工作和对财务报告进行外部审计。
4.威胁分析
首先，无法全方位、客观地反映出政府固定资产现状。只能反映资产的历史成本，无法反映资产的实际净值，对各会计期间的固定资产管理情况不利。其次，政府对国有股权投资支出管理的缺失。政府对国有企业、国有控股公司的投资自发生财政拨款支出后，便与政府完全剥离。脱离了政府的预算管理，不能为国有股权投资的管理和调控提供科学、有效的依据。再者，无法全方位反映政府负债情况。政府负债问题越来越突出，以收付实现制为基础的预算会计，只记录已经支付现金的实际支出部分，排除了已经发生，但尚未进行现金支付的“隐形债务”。这种情况客观上扩大了政府真正可支配财力，不利于各类调控政策的制定，掩盖了相关债务的存在，弱化了政府防风险意识，给经济的可持续发展带来隐患。
三、完善事业单位财务监督的有效实施路径
1.完善财务监督机制
第一，完善内部监督。首先要建立和完善内部控制制度。在财务管理过程中，要严格按照规则进行管理，坚持权责一致，根据岗位和职权做到权责对等。其次，内部会计监督有必要完善对内部控制、内部约束机制，加强单位法人的会计责任，减少会计工作人员违法乱纪现象，敦促会计工作人员按照规定提供完整、真实的会计信息。最后，事业单位的内部审计部门建设亟待逐步健全，内部审计部门的水准也需要逐步提高。要增强内审机构权威和独立性的培养，只有这样才能确保内审工作效率，避免来自其他领导层的干涉，提高审计的权威和效率。第二，完善外部监督。首先要完善事业单位监督体系的建设，确保监督有法可依，执法从严，组织专门人员制定的会计监督规章体系要与单位内部的实际情况相结合，不能让所有的权力都集中在个人或者某个部门手里，做到相互制约、相互监督。然后，要完善财务制度。财务规章制度很容易制定，关键在执行，要确保财务制度的权威。
2.财务会计人员的约束
第一，财务会计人员的单位约束。行政事业单位可以从领导干部、会计人员、职工三个层面加大宣传，形成财务监督的氛围，形成财务监督的好习惯，使人人做到严于律己。要提高领导干部思想上的认识；提高会计人员业务技能，并要重点加强其法律意识的培养。可否顺利进行财务管理的各项工作，一定程度上取决于一批高素质的优秀会计工作人员。因此，单位要尽可能地为会计工作人员提供学习和发展的条件，提升会计人员的法律意识，提高其学习意识和业务技能，以提高其综合素质。第二，财务会计人员的自我约束。本单位财务与会计工作的第一责任主体是单位负责人或法人代表，对财务会计报告和年终决算报表的真实性、合法性、完整性承担主要责任。要树立“第一责任主体”意识，即单位负责人对财务日常工作和会计监督机制的加强，单位职工对会计监督必要性及重要性的认识，从根本上杜绝无预算支出、超预算支出和不按预算支出的问题。
3.保证财务信息透明公开
第一，行政事业单位应当使财务信息透明化，利用网络等多种渠道，公布信息并接受社会各界的监督。一些对于社会公众的切身利益有重大影响的信息，还应在新闻媒体上发布。事业单位需要公开化的信息有：年度工作报告、绩效评估报告、财务审计报告和重大决策及重大决策落实情况等关系公众集体利益的信息。信息透明应该具备完整、及时、准确和真实这四个特点。运行时，涉及人民切身利益的重大事项，都要通过听证会等方式，进行充分地民主论证，积极地让社会各阶层监督。第二，保持沟通渠道畅通。组织机构要建立有效运行机制。在监督时，需保证信息的对称，必须保障沟通渠道的畅通无阻，否则将无法按时准确地将各方面的信息反馈到工作人员的手中。会计监督是一个人人都该加入进来的整体，良好的沟通渠道是职工勇于行使法律赋予的监督权的必要条件。也只有这样，纪检机构才能更加准确地获取到群众的意见和建议。
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（作者单位：江苏大学财经学院）