文/严晓萍 戎福刚
【摘要】根据“公地悲剧”理论，在没有约束的前提下，每个人、每个企业都追求利益最大化而忽视公共利益，由此造成环境污染。要避免“公地悲剧”产生，仅仅依靠市场或者个人自觉是行不通的，污染治理需要明确产权归属，让“产权意识”代替“环保意识”。根本出路是发展低碳经济，减少污染物的排放，政府要运用税收、贷款等方式鼓励环保材料的生产和使用。增强个人、企业、政府的环境意识。
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关键词 公地悲剧；产权意识；环境污染；低碳经济
【作者简介】严晓萍，河北省社会科学院研究员，研究方向：社会学；戎福刚，河北科技大学外国语学院教授，研究方向：国际经济学。
一、环境污染中的“公地悲剧”
公地悲剧理论是加勒特·哈丁教授于1968年在《科学》杂志上发表的《公地的悲剧》一文中提出的。哈丁认为“只要许多人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化”。如果没有任何约束，在资源有限的情况下，每个企业都追求利益最大化，只关心自己企业的利益，而忽视公共的利益，最终导致所有人的利益受损，环境承载力一旦超过临界值就会发生恶化。导致环境公地悲剧的根本原因在于大气资源或者环境产权不清或者难以实现完全清晰。因此， 如何控制污染物排放是环境治理的关键，涉及到经济、社会发展方式和公共资源如何管理问题。
二、京津冀区域公共资源使用状况
京津冀区域内有河北省的11个地级市、北京和天津2个直辖市。2005年，亚洲开发银行资助的一份调查报告首次提出了“环京津贫困带”的概念。不到10年，这一地区又多了一条“污染带”。河北省的产业结构偏重于钢铁、建材、石化、电力等行业，钢铁粗钢产量超占全国总量的1/4，能源消费居全国第二位且以燃煤为主。环保部对河北钢铁业的全面调查发现，60%的企业存在环保问题，70%除尘设施运行不正常，八成企业生产废水违规排放。
根据《京津冀蓝皮书》，截至2015年，在考虑所有指标均能同时满足的条件下，京津冀地区人口承载力为8620万人，而早在2010年该区域居住生活的人口就已达到1.04亿人。交通拥堵、用水紧张、环境污染严重等现象已经凸显。
根据测算，2011年北京市水资源只能承载667万人，相当于现有人口规模的40%；天津市水资源只能承载431万人，相当于现有人口规模的38%。唐山、廊坊、保定和沧州地区的地下水开采量分别超采37.31%、82.40%、63.76%和73.71%。另一方面，水质恶化严重，主要表现为城市地表水和地下水源受到不同程度的污染，垃圾围城现象严重。
近几年，我国大范围持续遭遇严重的雾霾天气，其中，京津冀地区情况最为严重，北京、石家庄、保定、邢台、邯郸、天津、沧州、廊坊、唐山等城市都曾多次发布大雾橙色预警。2013年1月，京津冀地区发生了5次强雾霾天气。天津、唐山、石家庄、邯郸、保定、邢台6 个城市“生态超载”，其中生态超载状况最严重的是邢台市。
造成京津冀区域生态超载的主要原因是经济结构以重化工业化为主，三次产业比重失调。如在京津冀区域中，只有北京的第三产业贡献率高于第二产业， 而天津、河北第二产业贡献率分别为51.7%、62.7%。由于工业、生活产生大量废水、废气和固体污染物得不到处理，造成环境污染严重。仅石家庄就有23家热电联产企业，加上7座冬季供热站，年耗煤高达2390万吨，超过了北京全年的煤耗总量。
国际环保组织绿色和平与美国权威环境专家团队联合发布的《京津冀地区燃煤电厂造成的健康危害评估研究》指出，2011年，京津冀区域196个燃煤电厂大气污染物排放导致的PM2.5污染，造成了京津冀地区约9900人过早死亡，并导致接近7万人次因健康受损而去医院接受门诊治疗或住院。按照环境空气质量新标准评价，我国达标城市比例仅为23.9%，农村空气质量总体较好，但饮用水源和地表水受到不同程度污染，水质呈较差或极差级的监测点占总数的57.3%，渤海湾、长江口、杭州湾和珠江口水质极差。水利部曾对全国700余条河流进行评价，46.5%的水质遭到污染，属四、五类水；10.6%的河流严重污染，属于超五类水质。原环保部部长曲格平认为，造成水污染的原因，一是工业污染；二是城市生活污水；三是农田使用化肥。
环境问题产生有其特殊背景，许多高污染行业从发达国家转移到发展中国家，从发达地区转移到欠发展地区。这类企业的赢利是建立在低排污成本或零排污成本上的，污染企业的背后是一个庞大的受益群体。除了为地方GDP做贡献，这些企业还为当地带来了就业岗位。许多高污染的私人小企业为了经济利益而忽略了环境的社会意义。要治理污染，必须关停部分企业，或者投入大量治污费用，这是许多企业、地方政府所不愿意做或无能力做的。
三、“公地悲剧”形成的原因
大家都知道资源有限，污染有损大家利益，但每个企业和个人都不愿意投入治理污染所需要的费用，都指望别人不污染，这就是公共资源领域存在的囚徒困境。奥尔森认为，除非在人数极少或者存在强制手段的条件下，理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们的共同群体的利益而采取行动。公共资源产权不明确，导致的机会主义是造成悲剧的原因之一。各方都想利益最大化，都想“搭便车”，既不想付出治理的代价，也不愿意失去已经得到的利益，环境必然沦为被过度利用的公地。公地悲剧发生的另一个原因在于私人成本小于社会成本。据国家发改委能源研究所能源系统分析和市场分析研究中心主任姜克隽初步估算，京津冀全面实现“煤改气”需上千亿元的投资，企业和某个区域不会主动去治理污染，这就等于把污染治理难题转嫁给了全社会。
公共选择理论认为，政府也是经济理性人，也有追求利益最大化的倾向，导致政府利用特权将公共资源分配给各个利益集团。负责环评的部门是各级环保机构，而公民没有约束公共资源机构的权利。如果每个生产企业环评都真正达标，居民能源使用都达标，造成污染的几率就会减少。
四、国外治理污染的方法
国外解决“公地悲剧”的方法有税收、法律、管制等，如庇古税。庇古税实际遵循的是“谁污染，谁治理”原则，这一方法的局限是污染治理成本难以计算，有的污染短期内是无法测算估量的。法律手段的局限是时间长，费用高，污染受害者众多，“搭便车”现象难以避免。管制的局限是污染问题严重时，政府强令关闭或搬迁，如果涉及到不同区域，因涉及各自利益而难以协调行动。国外治理环境污染的方法还包括环境税收、排污收费和押金返还（对可能造成污染的产品征收附加费。当环评达标时，这笔费用就可返还）。
治理污染的对策，一是先污染后治理，二是减少污染的排放。减少污染物的排放需要转变经济发展方式和生活方式。根据环保部有关调查发现，我国有5.9亿居民在室内直接使用固体燃料做饭，4.7亿居民在室内直接使用固体燃料取暖。因此，改变能源使用结构，用环保、无污染的清洁能源代替传统能源，是未来社会发展的方向。
近年来美国推行“绿色新政”，鼓励新能源相关技术的研究和应用。未来10年将投入1500亿美元，资助替代能源的研究。在7870亿美元刺激经济的计划中，与开发新能源相关的投资总额超过400亿美元。开发太阳能、风能、生物能和其他清洁能源，将确保美国在面对经济、能源和气候方面的挑战时，成为世界的领导。日本政府对新能源产业进行长期的资金支持，开发太阳能、风能、核能等新能源和节能技术。经过30多年的发展，日本在新能源发电、新能源电池和节能环保方面已经处于世界领先地位。有资料显示，发达国家平均每1万人就有一个污水处理厂，工业用水重复利用率达到80%以上，在这方面中国还有很长的道路要走。
国外在污染治理中还进行交通污染治理，推广清洁能源，使用无铅汽油。如英国大力投资发展氢燃料电池公共汽车，重视城市绿地建设，鼓励居民使用节能电器，鼓励低碳建筑和低碳社区建设。2007 年，英国政府宣布将在全国建设10 个生态镇，并将对所有房屋节能程度进行“绿色评级”，要求从2016年开始，所有新建住宅必须实现“零排放”。英国的贝丁顿社区已经成为世界低碳社区典范。
五、治理污染的对策建议
克服“公地悲剧”，需要对这些不能用价格衡量的公共资源进行管理，但仅仅依靠市场和个人自觉是行不通的，必须引入政府管理。无论空气污染还是水资源污染问题，都与政府职能部门监管不到位及其制度设计有关。
根据科斯定理，污染治理需要明确产权和交易成本。产权不明确就意味着交易成本无穷大，任何交易都做不成。科斯定理证明，一旦产权明确界定，各利益相关者之间的谈判、签约等成本足够低，则无论将产权划给谁，最终都能达到资源的最优配置和使用。产权界定清楚，即使存在交易成本，人们一方面可以通过交易来解决各种问题，另一方面还可以有效地选择最有利的交易方式，使交易成本最小化。产权明确有以下几种方式：公共资源私人供给制，即由私人完全负责，向消费者收费；私人与政府联合供给制，即政府给予私人一定补贴和优惠政策；私人与社区联合供给，即社区给予私人优惠政策等，私人为社区提供服务。
浙江工商大学教授朱海认为，污染问题是一个产权问题，产权界定清楚之后是“交易问题”和可能出现的“侵权问题”。政府的职责是保护法律所确定的产权，而不是保护环境。公众没有对不作为的环保部门问责途径，因此，应该对不作为的环保执法部门惩罚，而不是对污染企业惩罚。要让“产权意识”代替“环保意识”，变“保护环境”为“保护产权”；变“改善环境”为“改善法治”，这样环境的改善才有希望。陈廷榔（2014） 认为，环境问题的解决有赖于制度的改革。由于利益主体及其诉求的多样化，增加了问题的复杂性和解决的难度，要冲破各地方本位主义的束缚，必须就利益分享、责任共担进行协商，从追求各自的利益上线，撤退至利益底线。
政府除了明确公共资源的产权之外，还要制定相关的法律。我国《环境保护法》第6 条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。任何单位和个人都有监督的权利，但在没有明确产权的情况下，他们很可能没有任何行动。
倡导企业和公众用自觉行动来保护环境，也是发达国家环境治理的一条重要经验。对企业而言，有利于树立企业环保形象，提高产品的竞争力和市场知名度；对消费者而言，有利于促进绿色、环保产品的消费；对于政府而言，有利于弥补强制性管理手段的不足，降低环境治理的成本等。
公众参与环境治理，改变了只有政府和企业的“二元”环境污染控制结构，形成了政府、企业和社会公众的“三元”污染控制结构。在这种结构中，给公众赋权，使公众既监督企业又监督政府。
为使公众能有效参与环境治理，必须保证公众的环境知情权。另一方面，公众参与环境治理要有相应的制度安排，如听证会、说明会等，环保部门和企业要接受公众质询，重视公众在解决环境问题过程中的重要作用。
环境污染涉及到发展、公共资源、环境、利益关系等问题，解决污染的根本出路是转变发展方式，倡导低碳经济，减少污染物的排放。政府在税收等方面要出台鼓励环保材料生产和使用的政策，政府投入要向低碳产业、低碳产品倾斜。企业要重视科技进步，加快环保技术和产品的研发，积极发展环保产业。另外，还要增强个人、企业、政府的环境安全意识。1972 年联合国《人类环境宣言》指出：“教育是环境发展过程的核心”，提出了“发展环境教育”的口号。鼓励居民选择健康、低碳、节约、环保的生活方式。
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