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污染场地环境监管策略分析——基于我国污染场地环境监管试点与实践的思考

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  • 更新时间2015-09-17
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文/臧文超 王芳 张俊丽 王玉

摘要为推动解决当前污染场地环境监管难点问题,2014年环保部组织开展了为期三年的污染场地环境监管试点工作。根据试点目的、工作基础、典型代表性以及资金支持等情况,确定湖南省、重庆市和江苏省的常州市、靖江市为试点地区。本文在对污染场地环境监管试点地区调研的基础上,对试点工作进展及北京、上海、浙江等地区管理实践进行阐述,所总结的污染场地监管工作经验,可为土壤污染防治领域的顶层设计工作提供实践支撑,对金国污染场地环境监管体系构建和其他地区的监管具有有益参考作用。

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关键词 污染场地;环境监管;试点实践;环境风险;土壤污染防治;修复治理

相对于大气、水的污染防治而言,场地污染防治目前正处于起步阶段,面临法规标准缺乏、责任义务不明、资金筹措不畅、技术支撑薄弱、认识能力不足等诸多困境。对于新兴领域而言,管理上的问题尤显急迫。而我国污染场地数量多、潜在环境风险高,管理形势又十分严峻。为推动解决当前污染场地环境监管难点问题,2014年8月环保部启动污染场地环境监管试点工作,旨在通过在试点区域有组织、有指导地开展探索创新工作,以形成一些行之有效的制度供全国借鉴参考,同时发挥试点引领示范作用,系统地促进全国场地污染防治工作。

环境保护部固体废物与化学品管理技术中心对试点地区和开展污染场地监管较好的地区进行了系统调查研究。当前,在“土十条”和“土壤污染防治法”编制的关键期,及时整理总结污染场地环境监管试点工作的成效及北京、上海、浙江等非试点地区的管理实践经验,可为土壤污染防治领域的顶层设计提供实践支撑,对全国污染场地环境监管体系构建和其他地区的监管具有有益参考作用。

污染场地环境监管试点实践内容及目标

为落实《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》(环发[2012]140号),指导地方加强对污染场地土地流转、再开发利用及竣工验收等关键环节的环境监管,推动解决监管难点问题,2014年8月环保部发布了《关于开展污染场地环境监管试点工作的通知》(环函[2014] 182号),根据试点目的、工作基础、典型代表性以及资金支持等情况,考虑省、直辖市和地、县级市不同的管理特点,确定湖南省、重庆市和江苏省的常州市、靖江市为试点地区,开展为期三年的污染场地环境监管试点工作。

试点工作总体目标是通过试点,建立健全法律法规,增强科技支撑能力,拓宽资金投入渠道,加大宣传教育力度,夯实工作基础,提升管理水平,切实解决关系群众切身利益的、突出的污染场地环境问题。任务主要有三方面,一是要建立规范的污染场地环境监管全过程管理模式,理顺相关体制机制,出台管理制度和政策措施。二是制定有利于污染场地环境监管的金融、税费、价格等经济政策。利用债券发行、贷款、合同环境服务、土地利用置换政策等手段,探索多元化资金筹集模式。加大省市财政配套,有效推进政策出台。三是完成环保部门全过程监管的修复示范工程,包括实施行业准入制度,规范相关调查、评估、修复企业行为等。

污染场地环境监管试点进展污染场地排查工作稳步推进

重庆市开展了主城区搬迁场地的调查评估,摸清了主城九区污染场地现状。湖南省对城区或城郊涉重污染行业工业企业、偏远地区涉重污染行业且运行年限5年以上的工业企业及园区、涉重废弃场地(历史遗留生产区、在用或废弃堆渣场)和面积大于l平方千米(1500亩)采矿区共四类场地进行了排查。常州市从2009年起逐年开展关停重污染企业的场地调查评估并建成常州市土壤污染防治环境管理信息系统,实现了与国土、规划等部门的信息共享。靖江市对化工、电镀、涉铅等行业已关停并转、破产、搬迁和即将搬迁的企业进行了全面排查,基本摸清了本市工业企业场地污染概况。

污染场地监管制度逐步建立

在政府层面,重庆市将土壤污染防治纳入了《重庆市环境保护条例》,市政府印发了《关于加强工业企业原址污染场地治理修复工作的通知》,对污染场地治理修复的对象范围、基本要求、责任主体、监管措施和部门职责等进行了明确;靖江市政府出台了《关于对拟挂牌土地拍卖前开展环境影响评价工作的意见》,明确要求所有土地在挂牌上市前必须开展环境影响评价和评估,重污染场地必须实施场地修复后方可挂牌上市开发利用。在多部门联合上,常州市环保局会同规划局、发改、国土局联合印发了《市区经营性用地控制性详细规划编制阶段环境影响预评价工作办法》,明确了污染场地重新开发编制控规时,必须进行环境调查。常州市环保局联合国土局、规划局印发了《污染场地土壤修复环境管理暂行办法》,规范了对污染场地环境影响预评价、调查与评估、治理与修复,以及监督管理等方面的工作,明确了部门职责和各当事人及法人主体的责任。在环保部门管理上,常州市环保局印发了《常州市污染场地环境管理工作流程》和《常州市关于加强企业搬迁过程中污染场地开发利用环境监管的通知》,明确了管理范围、工作流程、备案材料及其文件格式等内容,规范了全过程管理。

地方技术标准陆续出台

重庆市发布了《污染场地环境风险评估技术指南(试行)》,即将印发《污染场地环境风险筛选值》《场地环境风险评估技术导则》《污染场地治理修复及竣工验收技术导则》《污染场地治理修复环境监理技术导则》4项地方性标准。常州市发布了《常州市污染场地调查和评估技术指南》,正在编制《常州市农田土壤调查技术指南》。靖江市编制了《电镀工业遗留场地环境调查操作指南》,湖南省正在起草《湖南省重金属污染场地土壤修复标准》。

修复示范工程持续开展

重庆市以綦江赶水农资仓库杀虫剂存放点和永川化工片区为对象,开展场地治理修复示范,以运行中的长寿工业园区为对象,建设示范园区土壤污染预防预警体系。常州市以“三江口地块”为对象,采用“异位一资源化利用十局部区域隔离”的修复方案开展全过程监管的修复示范工程。靖江市选取典型重金属场地进行详细调查示范,选取电镀行业场地进行普查示范,选取有十多家电镀企业的西来电镀中心进行区域示范,选取4家零散分布的电镀企业和铅盐企业场地进行企业示范,开展治理修复示范。湖南省选取湘潭竹埠港化工园区关停、拆除和治理工程为环保部门全过程监管的修复示范工程。

治理修复资金筹措方式多样

重庆修复资金主要依靠落实企业主体责任,发挥财政资金引导作用和创新市场化投入机制来筹措,市政府专门成立重庆环保投资有限公司,设立了10亿元的环保产业股权投资基金,采取PPP等模式参与污染场地整治等环保污染治理,充分发挥市场的决定性作用。常州市拟出台《常州市污染场地修复治理融资管理指导意见》。靖江市成立了国资独资的靖江市生态建设有限公司,对全市生态环境建设工程和场地污染修复工程实施统一管理,对用于生态环保建设的财政资金进行全程监督管理,探索污染场地管理的金融机制。湖南起草了《湖南省人民政府关于加强污染场地修复投融资的指导意见(建议稿)》,开展了重金属污染治理专项债券和PPP融资模式用于场地修复的探索工作。

典型地区污染场地环境监管实践

由于搬迁工业场地再开发的大量实施,从2004年宋家庄地铁施工工人晕倒事件后,污染场地的环境问题日益受到关注。各地针对辖区内面临的污染场地环境管理问题,先行先试,因地制宜,摸索出许多行之有效的污染场地地方管理实践,为全国的污染场地监管工作奠定了良好的基础。本文选取北京市、上海市、浙江省为典型地区。

北京市污染场地环境监管实践经验

北京市环保局与市土地、规划主管部门达成共识,初步建立联合监管工作机制,实行工业场地再开发利用前的评价制度,没有开展场地环境评价或治理修复不符合标准要求的不能批准开展下一步工程开发。北京市实行污染场地调查评估、修复技术方案、施工方案及验收备案,对治理修复过程制定了多项监管制度和污染防治举措,包括:定期检查制、工程进展周报制、污染土壤转移联单制度、治理现场视频监控、第三方监理制度等一系列监管制度。通过这些制度的实施,保证了治理修复过程不造成二次污染,确保了治理修复效果。北京市先后发布了4项地方标准,还有10项技术规范或导则正在编制中,初步建立了适宜北京市污染场地开发利用特点的地方标准体系。

上海市污染场地环境监管实践经验

上海市环保局会同市规土局、市经信委、市建管委印发了《关于保障工业企业及市政场地再开发利用环境安全的管理办法》(沪环保防[2014]188号),构建工业及市政项目场地再开发利用为敏感性建设用地的土壤环境监管机制,督促场地责任方在土地出让或划拨前对土壤污染进行治理修复。在国家相关标准规范的基础上,上海市环保局结合上海实际,制定并试行了6项地方技术规范,2项地方标准规范正在制定中,初步构建全过程环境监管的标准规范体系。上海市环保局印发了《上海市工业企业及市政场地环境保护领域专家评审工作管理办法》《上海市工业企业及市政场地再开发利用场地环境调查评估、治理修复单位考核评估管理办法》.规范专家评审行为及第三方机构从事污染场地调查评估、修复、监理、验收监测的行为。

浙江省污染场地环境监管实践经验

浙江省建立了省、市两级职能部门土壤污染防治联席会议制度,形成了环保、国土和农业等职能部门齐抓共管的合力。2013年,省环保厅、国土资源厅、农业厅、经信委、住建厅和财政厅6部门联合出台的《关于加强工业企业污染场地开发利用监督管理的通知》(浙环发[2013] 28号)(以下简称《通知》),进一步明确了各部门的分工职责。在省环保厅系统内部,明确了由省固管中心牵头,建立联席会议制度,污防、建设、法规、生态、监信、总队、固管等多部门参与。浙江省环保厅出台了《浙江省工业企业关停搬迁及原址场地开发开发利用污染防治监管工作方案》,按照“控制为主、预防优先、底数清晰、责任到位”的要求,推动关停搬迁及原址污染场地有序开发利用,明确污染场地风险评估与治理修复的执行范围与程序,明确了责任主体与三级环保部门的监管责任。这些制度和措施,在杭州、台州等地市都得到了良好落实。推进我国污染场地环境监管的建议

继续深化试点地区污染场地环境监管

结合试点工作进展及典型先进地区管理实践,针对在试点工作及实际污染场地监管工作中面临的问题,提出以下对策建议。

一是强化试点工作制度建设。试点地区应高度重视,围绕污染场地管理,加强污染场地多部门联合监管机制和治理修复资金筹集的经济金融手段探索,从制度设计上保障搬迁和修复后的监管,提出闲置场地风险管控要求,规范示范工程监管,并“边做边说”,及时总结试点经验并争取早出成果,为“土十条”和“土壤污染防治法”的编制做好实践支撑。

二是加强科技支撑,避免过度修复及修复不到位。试点地区应在污染场地环境监管试点工作进程中,加大科技投入。结合试点地区示范工程,边试点边总结,建立涵盖搬迁环节污染防治、场地风险管控、治理修复技术筛选、验证评估、修复过程二次污染控制和修复后长期监测等全过程的场地环境管理技术规范体系,开展场地修复长期效果评估及经济有效性研究,防止修复不到位或过度修复两种现象发生。加强试点工作中事故防范意识,杜绝污染场地风险事故发生。

三是搭建交流平台,加强对试点地区的工作指导。搭建全国污染场地监管与技术交流平台,借鉴北京、上海、浙江等先进地区行之有效的经验,进一步加强专家队伍对各区域试点工作指导。结合试点工作进展,及时整理总结工作中的问题及经验,注重试点区域污染场地环境管理工作成效的制度转化,加强宣传推广,供全国借鉴参考,充分发挥试点工作的示范带动作用。并加强对管理人员及从业人员的培训,提升行业能力建设。

加快推进全国污染场地环境监管

做好土壤污染防治领域的顶层设计,为落实“土十条”和“土壤污染防治法”各项制度措施奠定基础,加快推进全国污染场地环境监管工作,应从以下方面着手。

尽快开展场地排查,确定优先管控对象。掌握污染场地分布、数量、污染及环境风险状况是科学有序开展场地环境管理工作的重要前提。全国应针对在产及拟搬迁企业场地和已关停、搬迁、破产企业场地,尽快分类、分步开展场地环境污染状况排查,形成潜在污染场地清单,构建污染场地动态管理信息系统,评估确定污染场地优先管控名录,集中资源对环境风险较大的场地优先采取管控措施。

明晰污染场地分类分级管理模式。按照场地使用状态,对在产、闲置和再开发场地实施不同的分类管理措施。即在产场地侧重于污染预防,闲置场地侧重于风险管控,再开发场地侧重于治理修复效果保障及二次污染防治。按照环境风险高低,构建污染场地分级管理体系,确定分级管理要点。对于尚存在的具体执行层面问题,需进一步明确管理层级、管理流程、监管环节及监管手段。充分吸纳地方实践经验,将污染场地异位处理土壤转移联单、场地修复领域评审专家管理及从业机构管理等行之有效的做法以制度文件的形式固定下来。

落实部门责任,建立联合监管机制。已有的污染场地管理实践表明,保障污染场地再开发的环境安全必须要多部门齐抓共管,建立联动机制。通过法律法规、政府发文或者多部门联合发文等形式,理顺污染场地调查评估、治理修复、场地收储和场地流转的前后关系,明晰污染场地搬迁、修复、收储、流转、再开发等过程中环境、规划、国土、工信等政府部门的管理责任,加强统筹协调,有效保证“净地开发”。

强化场地污染预防。为避免场地污染防治工作出现“旧账未还,新账不断”的局面,应做好源头控制。严格环境准入,加强在产企业环境监管。监督企业落实已有环保政策要求,排查环境风险源,建立完善的包含污染预防、事故应急和风险评估的场地污染预防预警体系。对于有色金属、皮革制品、造纸、石油、化工、煤炭、医药等高风险行业,严格准入,应要求在产企业建立定期土壤自测制度,并加强环境监察和环境监督性监测,防范新增场地污染。同时强化退出环保要求,避免加重场地污染。

(臧文超系环境保护部固体废物与化学品管理技术中心副总工程师;王芳、张俊丽、王玉,环境保护部固体废物与化学品管理技术中心)