文／常杪 杨亮 王世汶
摘要 在经济发展进入新常态的背景下，环保产业的发展面临新的机遇与挑战。本文详细梳理分析了2013年以来国家颁布的影响环保产业发展的主要政策法规以及相关规划，对新时期环保产业发展呈现的新的发展特征与发展方向进行了深入分析。
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关键词 环保产业：环保政策法规：发展趋势；PPP；结构调整
党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局。与此同时，我国经济发展进入新常态，从高速增长转为中高速增长，产业结构进入优化升级阶段，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。新的经济发展特征下，持续高速增长的环保产业将迎来新的发展阶段。
新时期环保政策机制的变革
环境管理战略的转变：以环境质量目标为导向
新时期下，“绿水青山就是金山银山”的理念得到牢固树立，以单一追求GDP增长为主导的政绩考核体系正在被打破。环境管理开始由以环境污染物排放总量控制为目标向以环境质量改善为目标转变，以环境质量改善为根本诉求的环境管理体系正在逐步建立。国务院于2013年9月颁布的《大气污染防治行动计划》、2015年4月颁布的《水污染防治行动计划》均体现出了上述特点，与传统规划中目标考核集中在减排量、排放标准等不同，大气质量改善程度、水质改善程度成为新规划的主要考核标准。
加大环境违法成本严格执法：新《环保法》的实施
2015年1月，新《环保法》正式实施。加大环境违法处罚力度，增加公益诉讼主体、增加环保部门执法权力和责任等成为新法的重要亮点。随着与新《环保法》相配套的按日连续处罚、查封扣押、限产停产、信息公开等针对环境违法的相关管理措施的出台，监管体系的不断完善，环境违法成本将大幅提高，必将有效地促进排污企业加大环保投入。
大规模集中污染治理：三大行动计划的编制与实施
截至目前，以大气、水、土壤为主要对象领域的三大行动计划中已有《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》相继出台。这三大行动计划将分别成为当前和今后一个时期全国大气、水、土壤领域污染防治工作的行动指南。据估算，这三大行动计划涉及的环保投资将超过6万亿元，将为环保产业的持续发展提供广阔的市场。
以新近颁布的《水污染防治行动计划》为例，规划涉及工业污水治理、城镇水污染治理、农业污染治理、港口水环境治理、饮用水、城市黑臭水体治理、环境监管等多个方面，为实现2020年水质改善目标和2030年远景目标，开展全面控制污染物排放、推动经济结构转型升级等10项举措，规划的实施将带动环保产业新增产值约1.9万亿元，预计可拉动GDP增长约5.7万亿元。
加速机制创新：新机制模式的建立
一是推进政府向社会力量购买服务。2013年9月，国务院颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》提出， “到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度”的发展目标。随着环保主管部门对相关政策的细化，环保领域的污水处理、垃圾无害化处理、环境监测等领域市场将得到进一步开放。
二是构建政府和社会资本合作机制（PPP）。2014年11月，国务院颁布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，同月国家发改委和财政部分别颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、 《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》等配套政策。环保领域成为PPP模式的重要应用领域之一。在环保领域，PPP模式的推广有利于引导社会资本进入环保产业，解决资金及盈利模式难题。在2014年底财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》中公布的首批30个PPP示范项目中污水处理、垃圾处理、供水、环境治理等项目达15个。
三是推进环境污染第三方治理服务模式。2015年1月，国务院颁布的《关于推行环境污染第三方治理的意见》提出推进环境公用设施投资运营市场化、创新企业第三方治理机制、健全第三方治理市场的目标与任务。环境污染第三方治理模式的推进将打破“谁污染、谁治理”的传统模式，变为“谁污染、谁付费、专业化治理”，有效提高治污效率并促进专业环保服务行业健康发展。
四是逐步建立排污权交易体系。2014年9月国务院颁布了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》。排污权有偿使用和交易试点工作的推进，将促进排污权有偿使用制度的全面建立，推进企业减排工作的深入开展。
五是互联网与大数据技术在环境领域开始应用。李克强总理在2015年“两会”首次提出，互联网+是一种新经济形态，即发挥互联网在生产要素配置中的优化和集成作用。而互联网技术在环保领域的应用将全面加速环保智慧化进程，基于环境质量监测数据、污染源排放监测数据等搭建的环境大数据将在增强环境管理科学决策、提高环境管理效率、实现精细化管理、促进公众参与等方面带来巨大的推动。
变革中的环保产业特征
环保市场需求将更加多样化、更加严格
新时期下，环保市场的需求呈现出从城市向农村拓展、从“大干快上”到精细化运营管理，从新增污染物减排到存量污染源治理再到被污染地环境修复等新的变化。
一是城市环境基础设施由集中建设逐步转向精细化运营管理。经过十余年的集中建设，我国主要大中型城市的污水处理率、垃圾处理率均已大幅提高。以城镇污水处理为例，截至2013年全国658个设市城市的污水处理率已接近90%，城市环境基础设施建设项目的重点将从大城市逐步向中小城市及农村拓展转移。随着城镇化进程的推进，城市环境基础设施领域仍将保持一定建设需求，但集中建设期将逐步接近尾声，现有环境基础设施的专业化高效运营管理及今后的升级改造将成为重点。
二是农村环境综合整治将迎来新的发展期。我国广大农村地区的环境污染治理，在“以奖促治”等系列政策的推动下取得了一定的成果，但总体而言依旧滞后。至2013年全国55万余个行政村中对生活污水进行处理的仅占9%，50%以上的行政村未建成生活垃圾收集点。新颁布的《水污染防治行动计划》在“十二五”环保规划中提出“到2015年，完成6万个建制村的环境综合整治任务”目标的基础上，提出到2020年新增完成13万个建制村的环境综合整治的发展目标。在政策和配套资金的推动下，拥有巨大发展空间的农村环境综合整治领域将成为重要的增长点。
三是工业污染治理要求更为严格。新《环保法》与相关配套政策措施的实施、排污权交易制度的构建以及相关排污标准的逐步升级等将有效促进排污企业治污需求的扩大。环境污染第三方治理模式的推进将为相关系统解决方案提供企业创造更多的发展机遇。但经济增速的放缓将在一定程度上制约新项目的规模和数量，新增治污设施建设需求减速。同时部分工业企业业绩的下滑将影响到企业治污的决心和支付能力。第三方治理企业如何能够把握市场变化，以相对较低的成本获得较好的治理效果成为关键。
四是环境修复领域将成为重要增长点。随着我国环保工作的推进、环境污染的扩大得到逐步遏制，而与此同时被污染土壤、湖泊、地下水等的修复已成为重要议题。环境修复相关工程技术要求高、投资大、见效慢且行业进入门槛较高，到目前为止我国的环境修复领域市场并未真正开启，工程多局限于中小规模示范项目。巨大的环境修复需求将使该领域在中长期成为我国环保产业的重要增长点。
环保产业将迎来结构调整期
一是行业内优胜劣汰，兼并重组加速。2014年环保部颁布的《2011年全国环境保护相关产业状况公报》显示，我国环保产品生产和环保服务的从业单位约1.3万家，从业单位的年平均营业收入不足300万元，反映出目前虽然环保企业数量多，但规模小、龙头企业不足。在新时期下，众多缺乏核心技术、以通用设备为主要产品的中小企业将无法适应市场需求而面临危机。而综合环境服务企业、系统解决方案提供商、拥有核心技术的专有材料设备生产企业将迎来发展机遇，产业重组逐步加速。
随着我国环保市场的日趋扩大，资本并购成为业内企业扩张与业外企业进入的重要手段。以桑德集团、北控水务等为代表的集投融资、设备集成、工程建设、设施运营为一体的大型环境综合服务企业以综合化规模化发展为方向，通过并购逐步实现跨区域跨子领域的全面发展，打造业务范围广泛的平台公司。以碧水源等为代表的环保装备材料制造龙头企业则通过并购从特定领域的设备提供商逐步向工程建设运营服务领域积极延伸产业链条。此外非传统环保领域的大型企业通过对业内优良专业企业的并购进入环保产业领域。
三是业务模式多样化。近年来在城镇环境治理设施建设运营领域尤其是污水处理领域，BOT、TOT等模式的应用已较为普遍。PPP相关政策的出台进一步规范了PPP项目模式下各方的权责与具体操作流程，将进一步推动社会资本进入环保领域。此外在农村污水处理领域，同一区域内多个小型项目的打捆BOT模式、整体委托运营模式等相关新业态不断涌现。此外面向环保工程的环境合同服务、环保设备的融资租赁等新模式开始在各地试水。在环境监测领域， 《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》的出台将激活环境监测服务市场。
四是技术革新日益受到重视。技术工艺的革新进步是环保产业发展的重要动力。长久以来欧美日等外资环保企业借助其先进的技术工艺在环保各主要子领域的核心装备领域始终占有主要市场份额。近年来随着我国环保企业实力的增强，这种垄断正在被逐步打破。加大研发力度、积极引进吸收、打造龙头产品已成为我国设备制造类环保企业发展的重要方向之一。
产业变革下环保企业亟需应对的挑战
即将到来的“十三五”时期将是我国实现2020年全面建成小康社会建设目标的关键时期。经济增速换挡的新形势下，环保产业发展应加速产业格局调整，把握政策利好带来的发展机遇、积极迎接挑战、实现跨越式发展，为生态文明建设提供有力的支撑和保障。
在整个产业变革背景下，环保企业要着力迎接如下挑战：经济增长速度放缓以及产业结构趋向绿色发展都将起到减少环境治理新增量的作用，中长期环境治理市场规模会缩小；存量市场主要将释放给具备环保技术实力的企业，靠关系拿项目、没有核心竞争力的环保企业将在新一轮竞争中处于劣势；环境质量改善为目标导向下的项目将有利于具备综合解决方案与技术的大中型环保企业，顶层设计与项目规划能力尤为重要，但目前具备上述能力的企业极少，人才培养与经验积累绝非一日之功；在大多数地方经济发展放缓、财政支付能力差、环保支出没有硬性要求、中央财政转移支付又难以补贴运营的情况下，PPP模式将给投资型企业带来投资风险；环境治理细分领域繁杂，各自处于不同发展阶段，政策需前瞻性解读以便找准市场、提前布局、积蓄力量，大多数企业并不具备这一能力。
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参考文献
[1]常杪，杨亮，王世汶．环境污染第三方治理的应用与面临的挑战[J]．环境保护，2014 （20）：20-22.
[2]吴晓青，主动适应经济新常态大力推进环保产业新发展[J]．环境保护，2015（5）：12 -15.