摘要 当前，严峻的环保形势与人民群众的期望值相差甚远，传统行政处罚的法定裁量幅度较为宽泛，为部分执法人员滥用裁量权提供了空间。本文以嘉兴市南湖区畜禽养殖场非法排放污染案为例，介绍了嘉兴“公众弹审团”自由裁量权规制新模式。通过“公众评审团”制度，嘉兴市整合各方资源、积极吸纳社会力量参与到政府执法过程中，确保了环境执法的公众参与性、权威性和公倍力，为控制行政自出裁量权提供新做法与新思路。
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关键词 公众评审；自由裁量权；环境执法；环境行政；公众参与
文／朱狄敏
基金项目：浙江省哲社重点研究基地省产业发展政策研究中心课题(14JDCY03YB)；中欧环境治理项目(132-005/L/ACT/CN)
案例背景
以“鱼米水乡”著称的浙江省嘉兴市，自20世纪90年代以来随着工业化和城市化进程的加快，竟然成为了水质性缺水城市，环境纠纷和矛盾此起彼伏。结构性污染问题突出、农村畜禽养殖污染等重污染产业比重高是嘉兴环境整治的两大突出难点，给治污减排工作带来了巨大压力。严峻的环保形势与人民群众的期望值相差甚远，仅2006、2007两年嘉兴市环保系统受理的环保信访类案件均突破7000件。一方面是群众参与环境保护的热情高涨，但因为缺乏相应的参与途径，广大群众对参与权和监督权的要求难以得到满足；另一方面，由于现有的环境法律中没有清晰和统一的执法标准，裁量空间和弹性大，在环境主管部门执法过程中很容易产生“同案不同罚”、人情罚、态度罚、行政议价等现象，造成一些当事人产生误解和抵触的情绪，拒绝检查、阻挠检查、“执行难”等现象时有发生。这些问题严重影响了环境执法的权威和公信力，损害了环保执法队伍的良好形象。
基本案情与处置措施
养殖场非法排放沼液，严重污染环境
嘉兴市南湖区倪某某畜禽养殖场面积约220平方米，生猪存栏量为120头。该养殖场用泥浆水泵将含有猪粪尿的沼液直接排入农田，致使沼液外溢至排水沟，最终流人河道，污染环境。2013年9月14日，南湖区环保局执法人员对当事人所经营的养殖场进行了执法检查，经监测分析，该养殖场排水沟废水中的污染物指标超过《畜禽养殖业污染物排放标准》(GB18596-2001)，已违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第20条第1款的规定，对环境造成了污染。
环保局要求改正违法行为，并做出初步处罚意见
事件发生后，南湖区环保局执法人员完成调查询问笔录、绘制勘察笔录和拍照取证，根据取样的沼液污水监测结果予以立案。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第71条规定：从事畜禽规模养殖未按照国家有关规定收集、贮存、处置畜禽粪便，造成环境污染的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，可以处五万元以下的罚款。据此，南湖区环保局要求当事人改正违法行为，并告知拟处以两万元罚款。
当事人申辩，公众评审员形成集体评审决议
当事人收到告知书后，送来了书面申辩意见：养殖场一贯重视畜禽养殖方面的污染防治工作，此次由于失误才犯错，在“三改一拆”行动中又带头签字，拆除禁养区猪舍。当事人作出保证，以后会加强管理，不再让类似的事情发生。镇政府认定当事人的申辩意见情况属实。经公众评审会讨论，鉴于以上几点情况，五位公众评审员一致同意适当减轻处罚，处以一万元罚款。
收到处罚决定后，当事人积极整改，作出深刻反省，保证不再发生类似违法行为，并在履行期限内全额上缴了罚款。
公众评审制的提出与试点
强化社会监督，引入公众评审制
作为一种情势判断与行为选择，行政的裁量性几乎无处不在。由于我国行政处罚的法定裁量幅度较为宽泛，为部分执法人员滥用裁量权提供了空间，行政处罚畸轻畸重、失衡等执法不公现象屡见不鲜，既侵犯了公民的正当权益，也削弱了执法公信力。规范行政裁量权制度建设的紧迫性和艰巨性日益凸显。从行政法治原理看，制约政府权力有两种方式：一种是以权力制约权力，另一种是以社会制约权力，即社会制衡。社会制衡是对政府运行的外部制约，强调公民对政治生活的参与，注重政府公权力与公民私权利的对等互动。实际上近年来，各地在社会制衡自由裁量权方面已有所实践，以嘉兴为代表的环境行政处罚公众参与制度就是一个典型样本。所谓环境行政处罚公众参与制度，是指将公众参与机制引入环境行政处罚的审议过程，组成公众评审团，以召开案件公众评审会的形式，对原本法律只赋予行政机关的自由裁量权进行评议。
2009年6月，嘉兴市在南湖区开展试点，将公众评审制引入处罚案件的审议过程，通过组织推荐、媒体公开招聘和集中培训，建立了环保评审员队伍，对送审案件进行评审员集体评审，作出环保评审员集体评审决议。截至2014年12月31日，南湖区已对701件环境行政处罚案件启动了公众参与程序，共有3821人次参与案件处罚评议，处罚金额达2852万余元。作为对南湖区经验的肯定，嘉兴市也吸纳了这一制度，于2011年9月6日正式颁布了《嘉兴市环保局行政处罚公众评审员管理办法（试行）》，产生了市本级第一期行政处罚公众评审员名单，宣告在全市层面上开展环境行政处罚的公众参与制度。
确定评审团成员，侧重专业性
为消除公众对“内定”公众评审团成员资质的疑虑，嘉兴市环保局明确了组织推荐和社会公开招募两种推选程序，设定了公众评审团成员的基本条件，包括户籍、年龄、专业性等要求。注重吸纳“两代表、一委员”、专业律师、专业技术人员和高等院校环境专业师生“入团”。
召开评审会议，研究具体案情
环境行政处罚案件公众评审会原则上每月召开两次。每期评审会将从公众评审团总名单中邀请五名成员组成当期公众评审团，对与案件有利害关系的评审员实行回避制度。同时部分评审会实行“现场办案法”和“点单式评审法”，缓解当事人对执法的对立情绪，使评审决议更加客观公正。嘉兴市环保局将当月立案查处的一般程序案件的所有材料，公示于公众评审会中，由公众评审团对每个案件行政处罚自由裁量权的适用情况予以评议。同时，相关案件的违法事实、证据、法律依据及初步处罚意见由嘉兴市环保局向所有公众评审员作出解释，并接受公众评审团的质询。
组织集体评审，形成评审决议
在集体评审中，公众评审团根据相关法律法规和《嘉兴市环境保护局行政处罚自由裁量标准实施细则（试行）》的规定，独立地对相关案件的处罚种类和罚款额度的合理性提出意见，并形成决议。在集体评审的过程中，环保局的工作人员应当回避。
健全相关制度，高度重视公众评审团意见
依据公众评审团的集体决议意见与环保局的初审意见是否相符，处理方式分为两种情形：如果二者相符，则环保局案件审核委员会将依此意见，对案件作出最终行政处罚决定；如果二者不相符，则环保局案件审核委员在做出最终行政处罚决定时，公众评审团的集体决议会成为重要参考，并在5个工作日内向各评审团成员反馈最终处罚决定。在南湖区环保局启动公众评审一般程序进行的701起行政处罚案件中，评审团提出与环保局初审意见相异的有75起，环保局最终采纳公众评审意见51起，整体采纳率达96.5%。
嘉兴行政自由裁量权控制创新实践
长期以来，尽管《环境保护法》规定公众有参与和监督环境保护的权利，但实践中环境执法活动并未完全公开，致使公众参与成了环境执法中的一个薄弱环节。目前控制环境行政裁量权的最常见方式是技术性控制，这一方式着眼于增加裁量刚性，即由相关国家机关对法律、法规、规章和规范性文件中可以量化和细化的行政裁量权内容进行梳理，制定行政裁量权基准。而嘉兴在控制行政自由裁量权方面的创新做法提供了一种新思路：吸纳社会力量参与到政府的执法过程，整合多种资源，推进社会管理合力。这种新的路径选择明显区别于传统的技术性控制路径，主要表现为以下几个方面：
多元参与，横向协同，有效制衡行政裁量权
传统模式实行的是行政机关“一家独大”的单一控制模式；现代治理强调多元参与，嘉兴将公众参与机制引入环境行政处罚的审议过程，在此过程中，政府并非一放了之。在强调多元参与的同时，并不否定政府在环境事务管理中的重要作用，即保障公众参与的有序性。同时，传统的技术性控制模式实行的是垂直、强制、等级制的管理关系，上级机关制定裁量基准后层层下发给下级执法部门予以执行；现代治理提倡横向的协同参与关系，因为行政权天然地具有自上而下的强制力，制衡行政裁量权最好的方式就是赋予无行政权的主体以一定的监督权，达到彼此的平衡。
公众评审，外部控制，提升裁量结果的可接受性
传统上的技术性控制，其控制的空间始终局限于行政权力体系之内，哪怕引入立法权控制，其控制的空间仍囿于公权体系之内。现代行政有效行使的最大障碍就在于公众对公权失去信任，这种失信无法通过公权内部的修正来改善和修复。通过引入公众参与来重塑行政权的公信力，让公众知晓、参与并监督行政裁量权的行使不失为一种较好的途径，同时也能有效地提升裁量结果的可接受性。
动态开放，避免僵化，符合行政行为的本质要求
传统上技术性的控制是静态的，以事前规定的方式将裁量幅度细化，裁量只是机械套用已设置的规范标准，容易导致执法的僵化；而在公众评审模式中，裁量方式是动态开放的，公众评审面对的都是鲜活的个案，通过对个案综合考察、有针对性地变化裁量幅度，更加符合行政行为的本质需求。
因此，在自由裁量权的控制方式上，技术性控制过于僵化、封闭和保守。相比之下，公众评审制顺应了十八届三中全会提出的“创新社会治理体制”的要求，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节的良性互动。公众评审制的合法性、正当性更加显著，这一模式也更加值得推广。
嘉兴市公众评审制度的经验与启示
引入专业人员，改变环境执法中的简单化思维
环境保护涉及到诸多专业性的问题，而行政机关的工作人员常常会因为知识面有限，心有余而力不足。因此，通过设立公众评审制度，可以更多地吸纳专业性人才参与行政机关的执法过程，有效避免少数人在决策过程中的盲目与偏见，改变环境执法中的简单化思维。
增强公众参与，确保环境执法中的正当性与合法性
环境保护的涉及面非常广，对公众的影响也非常大，因此，公众对参与的需求非常强烈。通过公众参与，一方面专家代表可以就专业性的技术问题向民众作更好的解释与宣传，这同时也是现代审议民主所必需的前提。另一方面， 《行政处罚法》规定的“陈述、申辩或听证”的参与形式中只能进行“点”的互动，而公众评审团则可进行“线”式的、持续的参与。公众评审团可以在这一程序中更好地了解整个案情和各方的意见，对于有效地处理利益纠纷和判断价值争议具有良性的促进作用。
完善决策体制，抑制环境执法中的随意裁量
环境执法中的自由裁量权非常大，而引入公众评审制，可以有效地约束行政执法人员的自由裁量权。因为如果公众评审团的集体决议意见与环保局执法人员的初审意见不相符，环保局案件审核委员会在对案件的审查过程中，有可能修正或推翻此案件执法人员的初审意见。这也有效地避免了执法人员因个人的好恶等因素而滥用自由裁量权。
结语
以嘉兴市为代表的地方城市，通过自身探索，提出了一种对自由裁量权进行规制的新方式。这是一种过程中的、通过外部的监督和制约以实现行政权力行使理性化的控制技术，并在实践中充分证明了其具有较强的适应力和规制力。当然，任何良好制度的形成都不可能一蹴而就，尚处于蹒跚起步阶段的公众评审制度仍存有诸多亟需进一步完善的地方。首先，评审员并非裁判员，本身不具有任何公权力，其在法律上如何定位是一个需要解决的问题；其次，公众评审制的案件适用范围、会议召开频率，并不明确；最后，在实践中，公众评审的结论仅具有参考性，当集体决议与环保局的初审处罚意见不相符时可能引发的一系列问题，也是需要进一步解决的。因此，为保证公众参与的实效性，必须从制度上对自由裁量权的规制模式予以完善。
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参考文献
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（作者单位：浙江工商大学法学院、法治与伦理研究中心）