中图分类号：F724.6
文献标志码：A
文章编号：1000-8772(2014)25-015-03
民营企业参与军品科研生产是新形势下军民融合的核心内容之一，是我军战斗力生成方式转变的重要途径，也是调动更广泛力量参与国防现代化建设的重要举措。然而，囿于传统军民融合发展的体制机制，军队武器装备科研生产采购对军工集团的路径依赖，以及保密和资格认证等因素制约，民企参与军品科研生产的道路并不平坦。
1 民营企业参军的现状
目前，民营企业参军需取得国防科工局的军品科研生产许可证、总装备部的合格装备单位资格证、新时代的质量体系认证和国家保密局的保密体系认证（俗称“四证”）。其中，保密体系认证和质量体系认证是前置条件。截至2013年底，全国共有近2000多家单位获得武器装备科研生产许可证，其中民营企业许可数量占比35.2%。一些知名的参军民企暂露头角，在解决军工关键配套技术方面发挥着重要作用，已成为我国军工力量的重要组成部分。近年来，通过政策法规建设，在许可进入、任务竞争、税收优惠等方面对民间投资主体与国有军工企业实行同等待遇，进一步扩大民间资本进入国防科技工业领域和范围[1]，在体制上明确了民口企业参与武器装备科研生产的权利以及应承担的责任和义务，改变了过去民参军没有依据和制度保障的体制障碍。民企参军的热情高涨，一些企业把参军作为自身品牌形象进行宣传。
2 民参军准入方面存在的主要问题
尽管民企进入军品市场已无政策障碍，但在实际工作中，民参军障碍仍然是制约军民深度融合的突出问题。
2.1 政策制度不完善
任务承担方面，长期以来，我国国防科技工业的主体是各大军工集团，民企进入军品市场，必然要与军工集团合作。已有政策规定军工核心任务只能由军工集团承担，即便民口企业拥有某些领域的先进技术和实力，实际也在承担核心任务，但也只能由集团内部成员担当系统集成单位，民企担当配角。
科研阶段免税方面，现行免税政策只针对装备生产阶段而不适用于科研阶段，因为政策规定科研阶段免税需在国防科技工业主管部门进行鉴章，但这一阶段没有统一制式合同，无法鉴章，所以难以免税。而军工集团的研发项目，一般在项目进行前期就开始申请国家科研资金投入，到工程试验阶段及产业化阶段，都有配套资金。民企与军工企业竞争地位不对等。
2.2 政策法规执行程序复杂
一是征税过程依然存在税收待遇不公平问题。民企反映，与军工集团公司相比，在承担武器装备科研生产任务方面，存在比较严重的资金、税收等方面的不公平待遇。二是征税环节程序复杂，执行难度大。尽管政策明确表示民企承制单位享有军品免税政策，但行政审批环节较多，退税周期较长。三是民参军准入政策执行还存在问题，主要表现在进入门槛高、管理交叉，申请周期长，维护成本高等问题。按现行体制，企业申请“四证”需要应对多个标准、多个部门、多次考验，需投入较大的人力和物力。
2.3 没有专门的信息交流机制
一是军民之间信息不对称。民企反映，缺乏技术、产品、项目、设备设施共享平台；民企与军方、军工集团信息对接困难，军方装备部门和军工集团公司不了解民企的技术产品信息，反过来，民企不了他们的需求方向。二是民企缺乏与军方对接的正规渠道。民企承担武器装备科研生产任务，较多是通过私人关系或不透明渠道，而非“官道”。
2.4 民企进入军品市场信任壁垒较高
军方对民企信任程度不高，使得民企进入军队装备和综合保障体系的正规渠道一直没能正式建立。在军方或军工总承包单位看来，大多数民企规模较小、存活期较短，产品的后续开发、维护和升级等跟不上装备要求，面临更多的不确定性风险，对单个民企信任度较低。一些民营为进入军品市场，只能利用非正常渠道或手段。被一些专家学者形象的比喻为“官道不通、民道很窄、歪门邪道很多”。
3 中美军民科研生产体制的比较
美国国防工业军品科研生产体系与我国有着明显差异，表现在：一是体系构成不同，我国国防科技工业体系主要由国资背景的军工集团及科研院所构成，而美国国防工业企业的主要力量是私营企业，科研以政府科研机构为主。二是管理体制不同，我国条件保障投入、核心能力建设、武器装备科研生产重大事项的组织协调等工作由国防科技工业主管部门负责，总装备部负责装备建设发展战略和规划的制定，负责研制生产任务管理，两个管理部门之间权利存在不同程度的交叉；而美国主要由国防部负责，并负责管理和协调军民两用技术发展，一方面使国防高级研究计划局（DARPA）成为专门负责发展军民两用技术研发的职能机构，另一方面，强化国防部技术转移办公室（OTT）职能，监督和管理国防部军民两用技术的开发、应用和转移，促进军民两用技术产业化。三是美国政策法规较为完善，已经形成立法、行政、司法三管其下的政策法规体系，并且专门制定军民两用技术法律法规。我国在军民两用技术相互转化应用方面的法律还是空白，民参军只有政策，军民融合市场准入法律依据不足。四是国防工业投资政策存有差异。美国在其《国防工业技术转轨、再投资、和过度法》中明确规定，国防工业改造必须采取经费分摊的办法，其中政府分摊的比例最高不超过50%，另一半经费由企业来筹措，以保证国防工业改造计划具有商业潜力和产业化前景。同时规定，对经费分摊项目开发过程中产生的理念、办法、概念、创意或设计等成果，归企业所有，国防部不拥有知识产权，但拥有使用权。相较而言，我国国防科技工业固定资产投资主要还是针对武器装备科研生产需要进行，以满足军工任务为主，且条件保障投入主要是针对国有军工集团，民企申请条保难度较大。
4 我国民参军准入方面的政策建议
目前，主要是通过相关资质以及相关法规制度、实施细则和办法规范民参军企业从事军品生产任务。但民企仍感觉“玻璃门”“弹簧门”的存在。究其根本，与政策制度不完善有密切关系。结合我国实际，提出以下几个方面建议。
4.1 从法律上推动民参军准入制度完善
一方面，建议加快制定促进军民融合发展的基本法律。以法律形式明确军民融合的组织领导，规范军民融合的重要工作和程序方法，破除军民双方在立法层面上的一些障碍。另一方面，修订已有法律不合时宜条款。会同有关部门修订《中华人民共和国私营企业暂行条例》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国个人独资企业法》中不利于民企进入武器装备科研生产领域的条款。加快出台《武器装备采购供应法》，从法律上明确扩大武器装备科研生产许可证的发放范围和发放对象，为社会资本参与武器装备科研生产提供法律支撑。
4.2 修订完善现有民企准入政策法规
在许可证管理方面，及时会同有关部门修改已有不合时宜的法律、规章，消除过时而不必要的标准规章，只保留合理必要的门槛。建议修订完善许可条件，出台细则文件，规范许可重点范围，对于涉及国家安全的战略武器、武器装备的总装、总承、总测以及军用航空动力等关键核心行业，取消对一般军品配套企业的许可进入限制。对非国有独资企业投资的管理办法、投资补助、贷款贴息、投资补偿等对推进军民结合具有重要作用的具体办法进行具体完善。民企配套军工方面，一些民用工业企业在诸多领域已经达到或超过了军工技术水平，这为新时期推动军民融合式发展创造了良好条件。建议出台政策强制性要求和督促总承包单位扩大民企配套比例，尽可能压缩军工内部不合理配套和国外配套份额，加大进口替代产品配套扶持力度。出台政策增大军队与民企直签科研订购单项合同比例，使民企获得更多的军方直签合同。
4.3 重视军民两用技术方面的政策法规建设
目前，我国已有的政策法规、制度要么从民用产业或技术角度出发，要么从军工产业或军用技术角度出发，而无专门的军民两用技术政策法规。这从立法思想的源头上就人为分割了“军”与“民”，不利于军民深度融合发展。回顾美国国防工业体系，90年代冷战结束后，美国实施建设经济可承受的国防工业战略，广泛依靠商业界开发军民两用技术、工艺和产品，成为美国国防工业发展战略的重点[2]。1998年美国国防部颁布了《国防授权法》，对两用技术研发政策做了进一步细化。此外，英国、德国、法国、俄罗斯、日本等军事和经济实力较强的国家均实施了军民两用技术的专项举措。建议制定军民两用技术专项支持政策、计划。从政策制定源头上摒弃军工或民口企业的概念，不再界定身份，着重专注于技术价值本身。制定相应计划，从国家支持国防建设的条件保障资金中设立专门用于军民两用技术开发和应用转化的专项资金。制定政策引导专项资金投资，并明确投资范围、程序、投后管理以及知识产权转移等相关事宜。这样既服务于经济建设，又服务于国防，而且也能“省去”军转民或民参军复杂的程序。
4.4 重点突破、试点先行
一是建议尝试对民参军“四证”实行联审制度，或者“四证”合并。可由相关主管部门牵头，协调国家保密局、总装备部等政府和军队相关部门，试点简化保密资格审批程序，合并武器装备科研生产许可、质量管理体系认证、武器承制单位认证的重叠环节，或者把“四证”进行合并为一证，缩短民企获得参军资质的时间。划分审查论证机构责任区域，改革现有审查机构审查程序和工作效率。二是制定政策开放对民企保密资质级别的限定。协调军队和地方主管部门，试点引导有能力的民企申请一级保密资质，承担与其相应级别的武器装备科研生产任务。三是从政策制定上解放民参军企业的武器装备科研生产许可级别限制。对有实力的民企，开放其承担装备总体或整机研制生产任务的限定。
注 释：
民参军多指民口企业参军，既包括民营企业，也包括国有非军工企业，本研究重点在于民营企业，以下简称民企。
数据来源：国防科工局。
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参考文献：
[1] 鼓励民间资本进入国防科工领域[N].解放军报,2012-7-22.
[2] 美国国防部.两用技术，旨在获取经济可承受的前沿技术的国防战略[Z].1995.
作者简介：徐辉（1982-），男，河南信阳人，博士，工程师，从事军工经济、 军民融合战略与规划研究。
（中船重工第七一四研究所）
(责任编辑：赵蕾)