读者：2014年4月，国务院常务会议决定按照《政府工作报告》的部署，在基础设施等领域首批推出80个示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运，报告中所称的“特许经营”方式即是当前热议的PPP模式。这对PPP项目有何影响？
律师：结合财政管理立法和政策动向，投资人对于参与PPP模式应当转变思维。即应由原先财政支付的保障转向对PPP项目收益的可覆盖性、项目管理效率的提高以及对地方政府信用的综合关注。
从目前财政部倡导的PPP模式来看，运用PPP模式的该类项目要有稳定的现金流。项目收益来源包括两种渠道：用户付费和政府付费。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（即43号文）规定，政府不再被允许对PPP项目的投资收益承诺提供直接的偿付义务和担保责任，项目性质由“以投资为导向”转变为“以服务和经营为导向”。
财政部2014年9月24日发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（即76号文）明确规定，PPP项目涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理，要求地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。
综上，预算法新规对社会投资人显然提出了更高的要求。在投资收益主要来源于项目收益的情形下，投资人为保障投资收益如期获付，需要规范项目运作，提高项目管理效率，降低项目建设和运营成本，提高产品和服务的质量水平，真正使PPP项目物有所值。
PPP项目中涉及财政性资金支付的，均应依法纳入预算，并应经人大审批。涉及财政性资金支付（包括财政补贴）的PPP项目，本质上都属于政府购买服务，应当按照预算管理要求列入预算。2014年1月份财政部《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》要求，政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排；对预算已安排资金且明确通过购买方式提供的服务项目，按相关规定执行；对预算已安排资金但尚未明确通过购买方式提供的服务，可根据实际情况，调整通过政府购买服务的方式交由社会力量承办。该文明确了政府购买项目（服务）的资金必须严格按照《政府采购法》《预算法》的规定列支财政预算。
PPP项目涉及财政性资金支付的，还应依法经人大审批。《预算法》修正案规定对财政预算实行全口径统一管理。修正案中规定：预算由预算收入和预算支出组成，政府的全部收入和支出都应当纳入预算；经人大批准的预算，非经法定程序不得调整；各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。
读者：PPP项目的投资人该如何落实财政支付资金的预算保障问题呢？
律师：在前期PPP项目实施方案审批过程中，应当由政府和财政部门明确政府采购资金（包括财政补贴等各项资金支持）列支财政预算的资金安排。从立项到招投标完成直至签订协议往往要经历较长的时间跨度，预算审批也要历经政府编制、专委会初审、批复等流程，在此过程中，政府应提前编制财政预算草案，及时将PPP项目的政府支付资金提交后续年度地方人民代表大会决议，尽早落实人大有效决议文件的出具。
在项目实施阶段，因不可抗力、政府违约等导致项目无法继续开发、项目发生重大调整变更的，投资人已投入资金、新增投资的补偿款项建议通过政府财政预算中的预备费予以落实。按照《预算法》修正案规定，地方要按照一般公共预算支付额的1%至3%的标准设置预备费，用于当年预算执行中因自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。预备费的动用方案由地方财政部门提出，人民政府有权决定预备费的动用。在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费；预备费不足支出的，人民政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。所以，对于因突发事件导致项目投资人增加的支出或损失，建议在特许权协议中明确列入政府预备费计划，并尽可能协调财政部门和人民政府作出有效承诺。
（中伦律师事务所周兰萍权瑾）
本栏目主持人：靳明伟