李贤俊
摘要：此次APEC会议获得的一个比较主要的成就就是借助PPP（政府与社会资本的联合）等融资手段获得较长期融资，并推动民间资金的运作，处理当前亚太区域存在的较大的基本设施融资短缺的难题。我国经济正处于三期叠加，城镇化建设任务也相当艰巨，地方政府债务长期居高不下，急需于城市基础设施融资制度方面进行改革，让改革红利惠民，并促进经济与社会进步。PPP方式被看作是基础设施融资的新兴方式，人们对此寄予较大的希望，变成公众投资方式，一定会变成促进基础设施融资制度发展的推动因素。
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关键词 ：PPP；城市基础设施；投融资；机制
一、引言
2014年10 月22 日，《2014 亚太经合组织财长联合声明》和《APEC 区域基础设施PPP 实施路线图》在亚太经合组织（APEC）第21 届财长会议中出台，指出，亚太区域被看作是全球经济发展的推动力量，要给指导世界经济恢复，达成快速、稳定与循环发展奉献一份力量。这些财长体会到：基础设备融资对达成经济提升层面的关键价值，要深度借助PPP等融资形式获得较长时间的资本，并推动民间资金的运作，处理当前亚太区域存在的较大基础设施资本短缺的难题。PPP这一公众融资方式，寄托了亚太区域相互联系、构成人员实现经济提升的重大希望，一定会变成促进城市基础设施融资制度发展的推动因素。
二、PPP 模式概述
PPP（Public-Private-Partnerships）模式，即政府和社会资本合作模式。《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中，美国知名民营化专家萨瓦斯认为，公私伙伴关系存在三个方面的内涵：第一，基于广义来理解，指的是公众和私营机构参加供应的服务与事物的所有配置，例如特许运营。第二，指的是若干较为繁杂、众多利益主体参加且存在民营化性质的基本工程。第三，指的是公司、社会与当地政府出于优化城镇运作情况实施的一类官方协作。加拿大PPP 国家委员会定义PPP，是指公共机构与私营机构间形成的协同运作联系，构建于彼此已有的经历层面，借助合适的资源配置、风险共负与权益分享等制度，以期较好地达成之前较为明确形成的公众要求。
当前，发改委基于《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，确定这一方式指的是国家出于强化公共商品与服务提供水平、提升供应成效，借助特许运作、采买、股权等形式，和社会资金构建的权益分享、风险共负、较长时间相互配合的联系。因此，PPP 方式存在三大基础特性，即权益分享、风险共负、长期合作。
PPP 的首要特性为权益分享。这一方式内，政府和社会资金不一定是要对效益进行共享，且应监控社会资金或许会获得的较高收益，也就是说不应该让社会资金于工程落实阶段获得超高的收益。这是因为，所有的PPP 工程既为公益类工程，实现最佳收益并非其目标。假如彼此要基于此实现效益共享，这也比较易于达成，可以提升其价格，就能够实现效益的较大程度的提升。但，这一定会产生民众的抵触情绪，最后或许会让社会出现骚乱。权益分享不但指的是分享这一模式带来的社会成果，还包含让被看作参加主体的私营机构、民营公司或者组织获得较为平稳的资本回收效益。
PPP 模式的第二个特征是风险共负。这一方式内，公共机构和民营机构科学承受风险的这个特点，为他们和公共机构、民营机构另外市场运作方式进行区分的比较明显的标识。《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中，萨瓦斯认为，假如所有的风险即为让比较擅长处理这一风险的合作者来负责的话，一定会让所有的基础设施建筑工程的费用实现最低。这一方式内，较多思考的是彼此风险的最佳处理与共负，进而把所有的风险降至最低。研究表明，获得这一工程最低风险的监管方式，和公私利益主体自身获得的最低风险相比，其可以较好地处理公共商品层面存在的风险。
PPP 的第三个特点为长期合作联系。这一模式内，民营机构和政府公共机构的长期合作和另外的联系进行比较，其较为明显的特性在于存在统一的工程目的。公共机构会与民营组织联系，构建较长时间的配合联系，关键在于彼此具有统一的目的，即某一实际工程内，基于最低资源，达成较多的商品与服务。民营机构基于这一目的达成本身权益的获取，公共机构基于这一目的达成公众福利与权益的获取。
世界银行把PPP划分成六大类，即服务外包、监管外包、特许运营、出租、BOT/BOO与脱离，基于此，可以在资本拥有权、运作和修护与协议、资本投入者、商业挑战和运作期限等层面针对各个类别的PPP方式给予对比。
三、我国PPP 模式发展现状
现代化建设需要城镇化的发展，这在全方位构建小康社会、促进社会现代化方面存在较大影响。之前城镇化基本上依靠财政、土地等的融资制度的劣势已经非常明显，很难进行下去，需要构建标准化、公开的城建融资制度。PPP方式紧抓科学处理城建项目融资需要这个主要内容，可以很好地获得社会资金，开拓城建项目融资路径，构建多样化、稳定循环的资本投资制度。按照国务院研发中心的估计，中国城镇化比例达到53.6%。假如思考户籍与有关的公众服务要素的话，要比这个比重小。估计至2020年，中国的城镇化水平会实现60%，基于此产生的城建项目融资缺口大概是42万亿元。按照国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》与《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的内容进行类推，今后各个区域政府债务大概的组成部分是常规政府债、专门政府债与PPP。所以，面临今后数十年城建项目融资的不足，PPP方式会承担较大的职责。
2013年我国PPP工程总共进行的资本投入高达1278亿美元，与相同类别的新兴市场进行比较存在很大的一段距离。2013年增加的PPP工程资本投入数量只是7亿美元，但同年城投债发放数额达到9512亿元。假如PPP方式能够较为顺利地代替基于城投债为主体的资本募集方式，会有较大的运作市场。
为稳步推进PPP模式，国务院、财政部、发改委近期密集出台相关制度，大力推进政府和社会资本合作模式，规范操作模式及运行流程，为PPP模式的发展保驾护航，全面体现这一方式在推动经济变革提升、保障新兴城镇化构建、推动变革政府职责、提高我国管理水平、加深财税制度调整与建立当代财政机制等经济运作层面的关键价值。
2014年9月25日，财政机构出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，规定应全方位认知宣传使用PPP这一方式的关键价值，尽可能推动这一方式在中国基建行业的运作。10月2日，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》指出了当前我国针对地区债务管理的基本结构，确切地把逐渐脱离当地融资平台公司的政府资本募集职责，宣传运用于这一方式。10月28日，《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》由财政机关出台，主要特征是全面推动PPP方式，借助这一方式把政府债务变成公司债务。基于融资政策的前提下，财政部门准备运用企业制PE的方式成立中央财政PPP融资支撑资本，对工程研发、预备活动与资本募集阶段供应资本支撑。
10月24日，李克强总理在国务院常务会议中确切指出，应全面变革融资形式，主动宣传与推动PPP方式，让社会资本与政府资本互相配合。调整政府资本投入趋势，借助资本补充、基金资本注入、担保、借贷贴息等形式，支撑介入社会资金的工程。10月26日，他于有关材料中给出意见，指出PPP融资主要是要变革思考路径，研究平稳的投入回收制度，消除社会资金的怀疑。财政部门应和有关机构持续在创造条件、标准化监管、提升自信等层面努力，推动较多的工程得以贯彻执行，达成提升平稳、架构变革、民众受益、公司健康运作的多赢局面。
12月4日，《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》与《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》由财政部出台，《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》则由发改委出台，针对PPP方式运用范畴、所有流程的运作关键给予阐述。《操作指南》针对何谓社会资本给予说明，指出当地政府隶属的融资企业与另外的拥有股权的国有公司并不隶属社会资金。和《操作指南》相比，《指导意见》针对PPP工程的运作工程范畴的表达较为宽泛，其特别指出了准运营与非运营类工程。《操作指南》与《指导意见》针对政府机构与社会资金的责任、风险共负与效益分享等给予阐述。政府机构是PPP工程的合作方与监管人员，社会资金被看做是实际落实人员，负责工程的商业调整，也会得到一定的收益。《指导意见》给出健全投入回收制度与政府资本投入指导等政策保证对策，强化PPP方式在社会资本方面的魅力。按照《操作指南》与《指导意见》，PPP方式运用空间较为宽泛，并且能够选取的工程运作方式众多，各个运作时期的城建工程都能给予参照。
这些政策的陆续出台显示我国在投融资体制方面将要进行重大改革，同时，这些政策为发展PPP模式提供了有利的政策环境。由此不难预见，未来PPP模式将成为我国基础设施建设和公共服务领域发展的重要实施模式之一。
四、典型案例及分析
1.国家体育场项目
国家体育场项目整体空间占地21公顷，其项目建造空间达到25.8万平方米，工程整体资本投入数量高达313900 万元。2008 年奥运阶段，国体负责开闭幕式、田径与足球赛事等，在奥运会之后会举行主要的、各种其他的赛事与文艺汇演、商业活动，由于使用范畴更为多元，存在较好的收益前景，这给运用PPP方式营造了较好的环境。
2003年8月9日，中国中信集团联合体（65%资本是中信集团投资，30%资本由北京城建集团投入，5%的资本来自美国金州企业）各自和北京政府、奥组委订立了《特许权协议》、《国家体育场协议》，并和北京国有资产运作监管企业订立了《合作经营合同》，进而构建形成项目企业，即国家体育场有限公司，主管国体资本募集、建筑活动。工程完场之后，北京中信联合体体育场运营公司于30年的特许运作阶段，主管国体比赛运作与修护活动，等到运作阶段结束之后把国体转交至北京国有资本运营监管机构。
奥运会测试与正式竞赛的时候，奥组委对北京中信联合体体育场运营企业给付一定的使用成本，但专门运用在奥运会开幕式与闭幕式且比赛之后不会运用的专门设备的全部支出，是由市政府来负责的。在特许经营期内，限制北京市区的北方区域在建或者增扩原来的体育场馆。假如真的应在建体育场馆的话，市政府要和北京中信联合体体育场运营企业进行商讨，根据特许合同给予赔偿。
国体为当前中国首个借助PPP方式实施的公益类工程，不但解决了资本短缺的难题，将风险分化，还给中国基建投资行业探究出新的发展路径，形成了一个较为宽广的融资平台。
但同时，国家体育场项目的投融资只考虑了有利于建设速度性和对奥运会的服务性，而对赛后的运营未作出合理的规划以及相应的风险控制，这是值得我们深思和研究的事情。
2.北京地铁4 号线项目
地铁运作方式中，各个区域存在众多能够借鉴的事实，如香港地区采用的公私合作方式、新加坡运用的国有民营形式及泰国运用的民有民营方式。北京地铁4号线为发改委审批的首个中国与其他国家联合特许运营的城市轨交工程，它也是北京轨交体系内的主要路线之一，联系南北交通的重要枢纽，资本投入金额达153亿元，划分成AB两段。A段资本投入金额为107亿元，是整体资本投入数量的七成，包含车站、区域等土建设备、铁轨、电梯、给排水等设施。B段资本投入达到46亿元，占整体资本投入数量的三成，包含车、通讯、信息资源等设施和售票装置等。
北京市基础设施投资有限公司是政府投资者，主管A段项目的资本募集、规划与建筑，实际操作的是这一企业下属的北京地铁4号线投资责任有限公司，享有A部分资产的所有权。A段工程的资本募集方式，运用基于政府主体，市区共同构建、多样化运营、多路径资本募集的融资形式。工程构建资金达到59.20亿元，财政、京投企业与附近区政府财政协商处理。在资本之外的若干可请求银行借贷，股东根据已给资本比重进行保证。
香港地铁企业与北京首创集团的资本投入比例都是49%，京投企业资本投入比例达到2%，构建特许运营企业，即北京京港地铁有限公司，主管B段若干建筑项目的资本募集、规划与建筑。B段工程资本达到13.8亿元，是京港地区自身的注册资金给予处理的。资本金之外的内容是这一企业对银行进行借贷，基于自身的资本权限形成质押或者基于另外形式形成担保利益进行借贷操作。
出于确保京港地铁企业的利益，特许合同指出让4号线企业与京港地铁企业构建建筑借助阶段的协同委员会，让这两个企业选取人员作为委员会构成人员，主管协同处理建筑阶段的争端与难题。此外，合同指出京港地铁企业能够于B段项目运作阶段借助最新的科技与经验，调整规划图纸。此外，激励京港地铁企业针对A段建筑活动给予调整对策，确保工程建筑阶段顺利进行。
京港地铁公司按照特许合作与《资产租赁协议》的有关要求在4号线企业那里以租赁的方式获得A段工程设备，主管4号线工程设备的运作与修护，如4号线工程设备内进行非客运服务，根据使用的法律与特许合作的要求得到售票获得的利益与另外的利益。特许阶段完成，京港地铁企业要根据合作把A段工程设备还至4号线企业或者上交至政府及他们特定的机关，此外，也需要把B工程设施上交到政府或者他们特定的机关。
4号线地铁的产生在整个北京地铁领域出现鲶鱼反应，挖掘了地铁之前制度的潜力，在整个业界方面产生的作用要大于其自身。当前除北京4号线、14号线之外会借助PPP方式进行规划建造的还有16号北京地区，会再次运用这个协同操作方式。
五、政策建议
1.强化基本理论探究，构建专门人才团队
各级政府机构和社会组织需要加强对PPP模式基础理论、政策支持系统、组织机构、合同文本、风险分担机制、项目评估、财务结构、项目监管和仲裁机制等各方面基础研究，联系全球得失经历、中国具体经验，出于宣传PPP方式供应坚强的知识体系基石。此外，应构建专业复合运营类人才团队，形成符合这一方式运作的机制条件。
2.构建完善有关法律机制
基于全球阅历，PPP为一项具有较长时间的协同联系，获取社会资源的一个重要因素为构建平稳能够预估的政策条件，削弱政策方面的挑战。宣传采用这一方式，针对当前法律规定给予整理，取消存在矛盾的机制约束，再次确定这一项目运作准则，如市场进入标准、政府采买、预算监管、风险共负、环节监管、业绩评估与冲突处理等。政府组织应密切联系具体情况，主动促进建立可以激励与指引社会资金参加到这一工程构建的机制条件中，全方位激发各种社会资源的主动性，达成多方面、多元化运作。
3.强化组织机关与制度构建
政府应促进构建PPP协同监管组织，执行政策形成、工程存储、工作引领、工程评价、信息监管、传播培训等和其责任有关的活动。基于世界水平而言，英国、加拿大、澳大利亚等的地区财政会成立这一模式的监管组织，主管促进这个方式的运作，落实探究规划、工程存储、融资支撑、投标监管、争端调和等工作。当前，财政部政府和社会资本合作中心是其下属机构，得到批准已经建立，负责PPP活动的政策探究、顾问培训、资源汇总与世界沟通等。为更好地跨部门协调，客观上也需要建立多部门合作的协调机制、债务风险管理机制、财政补贴管理机制等各项重要机制以形成工作合力，保证这一工程可以很好、科学地运作。
4.做好项目示范宣传
PPP 为全球社会在基础设施构建层面全面运用的融资方式，存在较好的实战水平，于工程选取、设计、招标、规划、构建、运作等层面，构建比较完善的业务环节与工作标准。基于全球与中国具体操作而言，这一工程有得有失。顺利落实PPP工程，主要是机制规划层面，验证要合理，要遵守合约规定。我国实施这一方式，关键在于参照世界经验的前提下，联系业界运作情况与监管制度，实施若干工程试验，累积一定的经验，尽可能地构建并达成较为规范化的模式。此次APEC会议中，由于得到其他经济体与全球机构的帮助，体现其构成人员于落实PPP工程层面有关得失的小册子——《APEC经济体基础设施PPP 项目案例汇编》已经弄好，也基于案例探究产生了《APEC地区基础设施PPP实施路线图》，这给APEC各构成规划与落实这一模式基础设备工程带来较大的启迪。
5.强化财政监管与风险监管
PPP工程自确定投资形式、选取合作方、明确运作贴补方式至供应服务，牵涉预算监管、政府采买、政府债务监管、财政成本评估等流程，会牵涉财政监管。采用这一方式在财政监管方面给出较高的规定。所有政府的财政机关应按照财税制度，根据公允、透明等准则，研究工程采买、预算监管、费用收取价格调节制度、绩效评估等科学监管形式，让工程运营更为标准化，达成中长期的科学运作。同时，项目涉及多方利益，更需加强对整个项目的风险管理，力求做到从事前、事中以及事后对风险进行预防和处理。
6.科学进行定价战略与投入回收比例的探究
基础设施及公共服务必然会存在收费问题，私人企业也会要求投资回报率，如何合理确定定价策略和投资回收比率事关民众需要、工程效益与个体资本投入方的收益。如何能够在两者之间获得平衡，既满足公众对基础设施及公共服务水平的合理需求，也能为投资者提供良好的回报以吸引更多的私人资本注入，实现某一科学运作的流程在政府促进其和社会资金协同操作方式方面存在关键价值。
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（作者单位：国家开发银行海南分行）