张宇峰
摘要：模拟拆迁是近些年在四川成都、浙江浦江逐渐探索、发展、推广的一种旧城改造新模式。这整套模式从拆迁理念、组织机构、拆迁方式上都有了新的创新，做到了充分尊重群众意愿，最大限度考虑群众的利益，激发了群众的主动性。因此，“模拟拆迁”从保护老百姓利益出发，进而推进旧城区改造而言，还是具有极大的积极意义的。但是，把旧城改造寄托于一种“模式”上是不现实和本末倒置的，我们只有严格执行城市规划，而非走一步看一步，才能从根本上避免“推倒重来”的旧城改造现象。
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关键词 ：旧城改造；模拟拆迁；新路径
旧城是指在功能上已不能满足使用者需求，在结构上日益危旧，在形态上呈现历史痕迹的建筑集中成片的区域。旧城改造就是指局部或整体地、有步骤地改造和更新老城市的全部物质生活环境，以便从根本上改善其劳动、生活服务和休息等条件。现阶段而言，旧城改造是每个城市建设与发展过程中必须面对的巨大难题。
模拟拆迁是近些年在四川成都、浙江浦江逐渐探索、发展、推广的一种旧城改造新模式。所谓“模拟拆迁”是指实施单位在办理《房屋拆迁许可证》之前，先对拟实施改造地区住户进行拆迁意愿调查，根据住户意愿再与住户协商拆迁补偿安置事宜，签订模拟拆迁补偿安置协议。如果同意改造住户所占总户数比率（下称拆迁意愿率）和签订模拟拆迁协议住户所占总户数比率（下称模拟签约率）均达到一定比例（一般为90%以上），则按相关拆迁法规办理《房屋拆迁许可证》，所有已签订的模拟拆迁补偿安置协议按约定转为正式拆迁补偿安置协议；如果拆迁意愿率与模拟签约率未达到一定比例，则不再对该片区实施拆迁。
现阶段“模拟拆迁”主要有以下几个步骤：（1）由所在拆迁区块政府告知该区块居民拆迁意向，组织该区块居民联名书面申请旧城改造，当所在区块居民赞同率达到相应比例（一般为90%以上），所在拆迁区块政府开始启动模拟拆迁。（2）由拆迁区块所在地政府指定的改造业主单位与居民代表通过公开、公平、公正的方式确定评估机构，进行房屋资产的预评估，将房屋面积丈量、价格评估等情况向所在区块居民公示，全面征求意见。（3）改造业主单位制定拆迁安置补赔偿方案，按照“同意一户签订一户”的原则，与拆迁区块住户居民签订拆迁安置意向协议。（4）在双方约定期限内，协议签订率达一定的比例后（实际实施过程中一般要达到100%），所签的意向性协议正式生效，模拟拆迁即转为正式拆迁。若未能达到规定的比例，模拟拆迁自行终止。
F 街道是富阳市政治、经济、文化中心，市政府所在地，全境地域总面积103.95 平方千米，行政村12 个，社区22个，9 个股份经济合作社，村民小组205个。近些年，随着富阳市经济、文化的快速发展，城区面积不断扩大，很多1970、1980年代建造的大量的“城中村”现在都处在市区的繁华路段，这些住宅既破坏了周边的视觉环境，又存在着极大的安全隐患。2012年，F街道首次以模拟拆迁模式对城区W路T区块进行综合改造。W路T区块地处F街道繁华商业区块，紧邻富阳市高档住宅小区XX名苑，地理位置十分优越。2013年度，某开发商购入XX名苑旁边A区块，准备进行房地产开发，但一旁的T区块建筑严重影响了A区块的整体建筑规划，由此开发商委托F街道进行整体拆迁，F街道的首次模拟拆迁至此开始。T 区块有4 幢1980 年代建造的小产权房，共有69户（76套）住宅、17套经营性用房，总建筑面积约8000平方米。在政府与开发商商议决定的T区块的补偿方案中，搬迁补偿方式为产权调换或货币补偿，由被搬迁人自行选择。产权调换的安置房地点在被搬迁房屋的同一区块，安置房为小高层（期房），实行拆一还一。住宅被搬迁房屋与安置用房建筑面积相同部分，被搬迁房屋按市场评估价补偿，安置房按市场评估优惠价结算；营业安置用房与被搬迁房屋建筑面积相同部分不结补差价。货币补偿的标准为：按市场评估价补偿，并在此基础上，再给予上浮20%的货币补贴。
整个拆迁过程具体流程如下：
2012 年12 月10 日—2013 年1 月20日，T区块模拟拆迁顺利结束，整个工程从指挥部进场到房屋腾空、拆除仅用时40天，69户住户（76套住宅）、17套经营性用房全部一次性通过，做到了迅速、高效、无强拆、零上访，取得了良好的社会效果。这整套模式从拆迁理念、组织机构、拆迁方式上都有了新的创新，可以说的确做到了充分尊重群众的意愿，最大限度地考虑了群众的利益，激发了群众的主动性。那么，模拟拆迁是否是旧城改造的有效途径？笔者有以下几点看法：
一、“模拟拆迁”模式取得的几大成效
1.极大地提高拆迁效率
“模拟拆迁”自下而上的方式必然会得到广大拆迁户的支持和配合，使得拆迁地块丈量、评估、签约等时间节点非常紧凑，极大地提高了拆迁效率。一般来说，传统拆迁模式下，拆迁100户以上，从丈量到签约需要将近一年的时间，而F街道W路T区块完成所有相关工作仅用时一个月。
2.较好地减少矛盾纠纷
传统拆迁模式很大一个弊端在于矛盾纠纷都暴露在拆迁公告之后，而“模拟拆迁”则是将矛盾纠纷化解在公告发布之前，拆迁户相对比较心平气和，容易洽谈。从实践来看，拆迁户会在权衡利益之下自行去调解处理。同时，已经签订模拟协议的拆迁户，因为涉及到自身的巨大利益，会主动去做那些存在观望思想的拆迁户工作，这样不仅效果更好，而且还减少了拆迁方与被拆迁方的矛盾纠纷。F街道W路T区块的拆迁基本上一次性到位。
3.降低了拆迁成本
传统拆迁模式下一旦无法顺利实现“清零”目标，往往容易形成“半拉子工程”，一拖几年无法交地，在这一情况下，政府不得不为那些已经签约的拆迁户支付大量的过渡费。而通过模拟拆迁，要么是在短时间内完成全部的拆迁工作，实现“清零”目标，要么启动退出机制，不存在为先行签约的拆迁户支付大量的过渡费的问题，从而大大节约了拆迁成本。
4.促进了公平公正
传统的拆迁模式由于有些地块拆迁“清零”难度大，时间跨度长，拆迁期间政策和补偿标准都有可能会出现变化，致使同一地块前后签约的补偿价格很难把握，因此拆迁户往往担忧补偿价格公平公正问题。而“模拟拆迁”不仅将矛盾解决在事前，而且通过比较透明的操作程序，通过公示、政策解读会等方式，让那些拆迁户对自家和其他拆迁户的拆迁面积、补偿金额等都一目了然，有个横向比较后，可以更好地消除群众“怕吃亏”“患不均”的顾虑，满足其“盼公平”“求公正”的意愿，做到拆迁工作“公开、公平、公正”。反过来，群众对拆迁信任度的增强，也进一步增强了其拆迁意愿，推动拆迁工作顺利进行。
二、“模拟拆迁”模式的博弈论解读及其适用性
博弈论研究主体为在行为发生直接相互作用时的决策，以及这种决策的均衡问题。利用博弈论可以分析各主体在拆迁过程中的相互影响，相应的决策以及决策的均衡问题。
政府、拆迁人、拆迁实施单位、被拆迁人作为拆迁主体，具有特殊的经济利益目标，并在一定条件下采取一切可能的行动追求自身目标。因此，在拆迁过程中，各拆迁主体追求自身利益最大化、需求偏好多样化、有限理性选择及机会主义倾向的经济行为均可能存在。在原有制度下，开发商和拆迁实施单位采取强制拆迁的手段，被拆迁人只有选择服从才能减少利益的损失。所以该博弈的均衡结果是原有制度→强制拆迁→服从。在现有制度下，先谈判后拆迁是固定模式，被拆迁人经常采用的方法是拖延，迫使拆迁人做出实质性的让步。在这种情况下，拆迁人不断给予让利是实现最优效果的途径。对被拆迁人来说，当利益给予到一定程度后，继续拖延不仅会丧失利益，而且可能会面临强拆的风险，因此对大多数被拆迁人来说，最终在谋求到极大利益的同时服从是最佳选择，但实质是很大程度上损害了先签约者的利益，势必会造成新的纠纷（现有制度：谈判拆迁→不断让利→服从(老实人吃亏)）。政府进行制度创新后，会使其占据优势地位，因为在原有和现有拆迁补偿制度下，无论是强制拆迁还是谈判拆迁都会给政府带来额外的成本，造成利益的损失，因此政府有进行制度创新的动力。模拟拆迁博弈的结果是：制度创新→模拟拆迁→达成协议(或者终止)。
但是，我们应该看到模拟拆迁这一创新模式在整个政府拆迁工作中的运用是有相当局限性的，它不适用硬性的拆迁任务。因为从本质上看，城市拆迁中的许多问题，都反映了利益主体博弈的特定后果。根据博弈论，不论是政府、拆迁人还是被拆迁人，其行为的最优选择都是在同各利益相关者的博弈中形成的。在博弈过程中，每一个局中人都是追求各自利益的独立决策者；都是在意识到其他局中人对自己决策的反应和反作用存在的情况下，寻求自身最大利益的决策活动。从拆迁工作的实践经验来看，被拆迁人同意拆迁的前提条件是政府能满足他们的个人利益或需求，所以在拆迁双方的博弈中，被拆迁户始终以利益这把尺子衡量是否配合政府。从目前情况看，一些房屋陈旧、配套设施不完善、周边环境差的居住区或是商业房陈旧、商业气氛差的商住综合区，比较适用模拟拆迁，因为老百姓能看得到直接的眼前利益。一些比较繁华的商业区块整治或是城市道路改建等拆迁项目，要求群众主动配合的可能性不大，因为这直接影响了他们的利益，他们一般会提出较高的拆迁补偿要求，这些区块就不适用模拟拆迁这种模式。而F街道W路T区块的成功也是基于以上这点，实行拆一还一的原区块安置以及按市场评估价给予上浮20%的货币补贴，如此优厚的待遇，是此次模拟拆迁顺利进行的最根本保证。
三、“模拟拆迁”中的几个关键问题
1“. 模拟拆迁”的相关法律问题前文已论述，一些房屋陈旧、配套设施不完善、周边环境差的居住区或是商业房陈旧、商业气氛差的商住综合区比较适用模拟拆迁。但当前城区范围内，涉及这一块的大量区域存在一个显著的问题就是城中村，城市中适宜改造的区块，大量的房屋土地性质属于集体土地。那么在这一改造过程中，对集体土地的出让，合理合法的程序为：集体土地→征收为国有→进入政府土地交易中心→（商业开发性质）公开竞价出让→签订出让合同。以F街道W路T区块为例，此次“模拟拆迁”并没有完全按照法定程序进行，在面对今后大规模的旧城改造时，也不可能采用这种违反法律程序的方法。并且“模拟拆迁”将拆迁补偿安置协商工作前置，在未办理《房屋拆迁许可证》的情况下，由工作人员入户与房屋产权人或使用人商谈房屋拆迁事宜。按照规定，拆迁必须取得相应的行政许可。而“模拟拆迁”在操作上，属于未经许可而预备实施，这是否已违反行政法规？
2“. 模拟拆迁”中资金的来源问题
由于拆迁项目大多数资金来源都为银行贷款，因此，政府在实施拆迁过程中，必须确保有有效的资金来源，并且通过土地出让尽快收拢资金。F街道W路T区块之所以运用“模拟拆迁”，是由于政府接受了房地产开发商的委托，不需要担心资金来源与后续的土地出让。如果没有这些保障，一旦实行“模拟拆迁”，为了保证项目的顺利实施，当项目前期达到一定比例的签约户后，项目的业主单位必须向银行贷款实施项目，这是由于各种不确定因素，如果“模拟拆迁”停滞不前，将给拆迁单位带来巨大的经济压力。F街道中有很多面积狭小的旧城，就是因为无人愿意开发、政府又无资金改造而长期处于搁置状态。
3“. 模拟拆迁”中的退出机制问题
前文已论述，如达不到一定的签约标准（F 街道W 路T 区块以100%为标准），“模拟拆迁”将启动退出机制，之前所有的丈量评估、协议模拟签订等工作，将视作无效处理。如果今后该区域又需要开发，那就还需要第二次上门重新开始，这对政府的信誉、资金等都会造成一定的影响。
“模拟拆迁”模式就从保护老百姓利益出发，推进旧城区的改造而言，还是有极大的积极意义的。但显然，把旧城改造寄托于一种“模式”是不现实和本末倒置的，我们只有严格执行城市规划，而非走一步看一步，才能从根本上避免“推倒重来”的旧城改造现象。
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（作者单位：浙江杭州富阳市委党校市情研究室）