杨智
摘要：户籍制度改革从改革开放以后算起，已经经历了30 多年，经历从中央到地方各级政府部门的多层级的努力，但是却没有能够取得彻底的改革效果，甚至有些方面始终没有取得进展。在我国，户籍制度不仅是对人口进行登记管理的制度，而且与公民的基本社会福利、保障等制度紧密关联。如何在庞大的法律、政策的制度体系中实现有效改革，是要全局统筹、统一进行的。
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关键词 ：户籍制度改革；地方；现状分析
我国现行户籍制度是在建国初期，为了巩固新中国的政权，维护社会治安，对公民的流动进行严格的限制。进入计划经济时代，我国采取优先发展重工业的战略，通过严格的城乡区分，将城市发展作为重心，通过农业生产支持工业发展。在新中国成立后的很长时间里，户籍制度的形成和确立，顺应了特殊时期经济、社会发展的需要，重工业发展迅速，社会秩序得到有效控制，使新中国得到顺利的过渡，经济、政治、文化各方面发展逐步稳定。
但是，随着市场经济时代的到来，经济社会发展对劳动力的流动需求增加，严重的城乡二元区隔成为发展的阻碍。同时，与户籍性质相关联的各项公民权利、利益的制度，在农业户口与非农业户口的区分中，体现出截然不同的制度保障。市场规律的运行与公民权利平等公平的实现，都要求户籍制度必须进行有效改革。这一过程中，可依据地方采取的主要改革措施，将中国户籍制度改革历程大致分为以下三个阶段：1980年代，中央主导、地方执行；1990年代地方探索、重要默认；1990年代末期以来，中央指导、地方因地制宜推行。本文将主要以青海省近几年推行的户籍制度改革状况进行分析，进而考察我国户籍制度改革的阶段性特点，其中存在的可取之处与不足之处，为整体户籍制度改革寻找对策。
一、近年来青海省推行户籍制度改革的表现
1.青海省户籍人口状况概述
根据2010年全国第六次人口普查数据显示，青海省农业人口3999124 人，非农业人口1561502人，非农业人口占总人口数的28.08%。主要基于自然和历史条件的影响，青海省牧草地面积占全省面积超过50%，为草原牧业的发展提供了得天独厚的环境，从事农牧业是绝大多数青海省居民的选择。伴随着经济发展的相对缓慢，城市化进程发展受制于经济、自然等因素，而进程缓慢。早在2006年，青海省政府就在《关于开展全省乡镇行政区划调整工作的指导意见》中提出加快城市化建设的规划调整，尽管实行了经济基础弱的乡镇并入经济基础强的乡镇，交通闭塞的乡镇向交通条件好的乡镇合并等措施，也在乡镇行政区划的工作上取得了一定的成绩，但是，不能否认，青海省农业人口与非农业人口的比例差别依然巨大。而在户籍制度与其他社会制度密切联系的状况下，农业人口居民在居住、就业、教育、社会保障等各个方面，均享有不同于非农业人口居民的待遇。青海省城乡一体化的建设，不仅仅要突破自然条件的约束、民族因素的影响，更要跨越农业人口与非农业人口的鸿沟。
2.青海省户籍制度改革的具体措施
自1997 年以来，我省不断放宽户籍限制，先后实施了小城镇户籍制度改革、投资兴业落户、婴儿落户随父随母申报自愿、购房落户政策等一系列改革措施，只要有合法稳定职业和合法稳定住所，就应当允许农民在小城市和小城镇落户，并享受当地市民的一切公共福利待遇。有力地推进了青海省城镇化进程，促进了经济社会发展。
据资料统计，2000年到2009年间，青海省城镇的人口总量自180万增长到233万，新增加53万多人，其中近27万为暂住人口。此时，国家及青海省经济社会的迅速发展，户籍制度的改革已然明显滞后于省内的城市化进程与工业化发展，满足不了群众的生活需要，尤其是在城市中落户的政策依然门槛太高，阻碍了市场经济发展规律对劳动资源的有序流动和合理配置，制约了城乡之间剩余劳动力迁移与集聚，严重影响了经济社会的发展。
推进户籍制度全面改革是加快、转变经济社会发展方式的迫切要求，是统筹城乡、区域发展的重要手段，是改善民生、实现社会和谐的关键途径。为此，2010年2月至4月，青海省政府通过公安机关，在全省范围内对流动人口信息进行全面采集和录入工作，形成专项报告。在此基础上，由省领导牵头组成专门小组研究户籍制度改革的问题。在省内调研的基础上，经过西宁等各地方政府、行署以及青海省社科院等单位的多次研讨、修改，于青海省政府第七十次常务会议原则通过了《青海省深入推进户籍制度改革方案》，并向社会各界征求意见建议，最终该《方案》于12月中旬得到省委批准。《方案》实行户籍制度改革的内容主要有：
取消青海省内农业与非农业户口的性质区分，建立统一的城乡居民户口登记管理制度，统一登记为居民户口，分为城镇居民户口和农村居民户口；
在青海省内各地城市、城镇放宽落后的政策要求，极大限度地降低加入城市户籍的门槛；
明确保护整户迁入市区的农牧民原有的土地承包权、林地承包权、宅基地以及计划生育政策，将他们的几项权利保留5年为过渡期；对于加入城镇的，则允许在承包期内继续享有权利和收益，5年之内继续享有计划生育的政策优惠；
转户进入城市、城镇的农牧民，可以参加城镇职工、城镇居民基本的医疗保险，与城镇学生享有平等的受教育权，在住房、就业、社会最低生活保障等方面均享受城镇相关政策；
对于暂时居住在青海省内的人员，可以办理居住证，享有医疗、教育等基本权益与公共服务；对于转为常住户口前，原所在地户口不予注销，可在城镇取得“蓝印户口”，有“蓝印户口”的公民可以享有教育、医疗等基本权益与公共服务。
2011年底，青海省出台《青海省流动人口服务管理办法》，在全省实行居住证“一证通”的制度。市政府、区政府也相应出台政策，服务于户籍制度改革的工作，如西宁市城东区制定推进户籍制度改革六项便民利民措施等等。
二、青海省户籍制度改革措施分析
1.可取之处
青海省推进户籍制度改革，是在经历了长期实践的总结和实证的基础上，形成的具有相对科学性、合理性的改革措施，一系列措施涉及内容广，公民可参与性强，在很大程度上，为青海省的城乡统筹发展作出了成效。
取消农业与非农业户口的性质划分，通过这种形式上的统一，一定程度上淡化了公民因城乡差距而形成的身份差异，为未来彻底的打破和消除城乡二元社会结构奠定了基础，使公民在制度上取得了人格平等以及争取实质平等的权利。
政策规定了，对转户的公民提供相对宽松的权利保留机制，并提供城镇的医疗、就业、养老、住房、教育等多方面的社会保障机制，使农牧民在落后城市、城镇后生活得到应有的保障。
实施居住证“一证通”的政策，优化了对流动人口的管理模式，突出了服务群众的理念，提高了对流动人口管理的效率，同时，也为流动人口在青海省就业、教育、医疗、卫生等提供了充分的公共服务和保护。
此外，基层政府推出了为行动不便群众提供办理户口上门服务，公开各派出所电话、QQ号码提供网络咨询服务，对于急需办理的群众提供预约服务，简化农村居民户口转城镇居民户口的程序等。这些便民服务大大提高了户籍管理的工作效率，鼓励群众参与户口办理的同时，也改善了行政执法机关的工作形象。
2.不足之处
对于青海省采取的户籍制度改革措施，虽然在很多方面取得了创新，也改善了社会制度中相对滞后的部分，但从改革力度及实效上看，仍存在不足之处。
取消农业与非农业户口的性质划分，仅仅是从形式上统一了户口性质，实质上，仍然存在户口性质的差别，即便是统称为居民户口，仍被区分为城镇与农村居民户口，而不同户口的权利和待遇便存在差别。户口的性质，在实质上是决定社会权益机制如何运行的主要根源，户籍制度此时并不是独立与其他职能的，不是单纯的人口信息登记管理制度。这种无法牵涉公民权益分配的制度，势必会因为人口信息管理制度的不完善，而导致权利的不平等。
实现便利户口转移的主要集中在小城镇，尤其是作为青海省这样相对欠发达地区，小城镇户口的大量开放及其背后的权益机制、公共服务的吸引力显然微弱。城镇发展程度、住房、就业、社会福利等制度未能大幅度改善生活状况，使这种小城镇居民户口并没有从实际上改善农牧民的生活条件，反而使得农牧民失去赖以生存的土地、草场上的权利和利益。
实施居住证的管理办法，并不能保障全部流动中的外来人口的信息登记情况，对未申请居住证的外来人口的公民权利和待遇如何解决，并没有明确的法律法规。同时，对于办理了居住证的流动人口，享有的公共服务内容政策规定过于笼统，而对于社会保障方面的医疗、养老保险等问题没有具体明确。
三、地方户籍制度改革的启示
青海省是全国各省、自治区、直辖市的户籍制度改革起步较晚、发展较慢的，由于经济发展受制于自然环境，相对处于不发达的阶段，城市建设、城镇化发展速度较慢，这很大程度上也制约了青海省户籍制度改革的进程。但是，纵观全国其他地方的户籍制度改革情况，似乎均遇到了改革的瓶颈。若要实现彻底、有效的改革，还要从制度导向和实际动力的方面实现突破。
1.户籍制度改革要树立正确的价值取向
价值取向规定着户籍制度改革的理性方向和价值方向，只有争取的方向引导，才能发现正确的改革道路。身份平等就是户籍制度改革要实现的首要价值。单纯权益机制的配置，是永远不可能达到绝对的平等和公平。要实现真正的平等和公平，是要为公民提供平等的机会，而他们将根据自己的努力决定获得的利益的多少。在这个意义上讲，机会的平等是实现权利平等的前提，亦是真正的平等。
户籍制度改革要彻底消除公民不平等的户口性质，为公民提供依靠自身能力改变生活的机会。现实生活中历史、经济等原因的积累，已经造就了物质上差异巨大的城乡社会，这不是制度立刻可以改变的。它必须通过公民个人生活中的作为，逐步扭转过去累积的症结。
拥有平等的身份，还要有迁徙的自由。户籍制度改革打破城乡间的壁垒，取消不合理的对自由迁徙的限制，使公民有实际选择自己参与竞争的权利和途径。这样，一方面满足了劳动力自由流动的市场规律，另一方面也顺应优胜劣汰的竞争规律，不仅公民用能力“选择”自身生活，而且用竞争促进城市发展。
从制度层面上看，将户籍制度作为单纯进行公民身份信息登记管理的行政制度，剥离户籍所牵涉的居住、医疗、就业、教育等社会权益分配职能，只以实现公民身份平等和迁徙自由为唯一的、基本的制度要求，户籍制度改革便走上了正确的发展方向。
2.户籍制度改革需要社会经济发展的动力支持
很多地方政府注重发展自身优势，通过合理的规划、宽松的政策吸引人才、劳动力、资本等向本地流动，再以户口作为筹码留住人才，客观上户口成为人才的特权，完全使改革迷失了方向。有些地方盲目降低户籍制度的门槛，造成大量居民涌入城市，公共资源无力支撑城市供给，而导致改革失败。地方政府应当排除一味利用户口作为资源的观念，取消单一的“人才引进型”落户条件。政府要将丰富公共资源，提高公共服务效率，完善对流动人口服务理念，达到支持户籍制度改革的目的。
同时，地方政府要大力缩小城乡发展的差距，加快城镇化建设，合理配置社会公共资源，使公民在城市没有特殊待遇、在农村权益没有“缩水”。通过全面合理的城乡发展，引导户籍制度改革的人口流动，通过均等化的服务实现人口迁徙的科学性。
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参考文献
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[5]青海省户籍制度改革政策解读.新华网青海频道.2013.http://www.qh.xinhuanet.com/2013-08 /10/c_116888306.htm
（作者单位：青海民族大学法学院）