我国城乡学前教育发展资源需求探析——基于学龄人口预测

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  • 更新时间2018-08-14
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  摘要:以2009年人口数据作为基点,对我国2013—2020年城乡学前教育阶段学龄人口数进行预测。研究发现,目前城市学龄人口少于农村学龄人口,但在2013—2020年期间,城市学龄人口数将逐年上升,农村学龄人口则将逐年下降,到2020年两者基本接近。为解决城乡学前教育资源需求问题,需采取多种办园模式稳定教师队伍规范幼儿园布局调整做好标准化建设,增加经费投入。


  关键词:学前教育;资源需求;学龄人口预测;


  作者简介:黄媛媛,西南大学教育学部博士生,四川师范大学教育科学学院教师;


  《教育规划纲要》提出,要“积极发展学前教育,到2020年,普及学前一年教育,基本普及学前两年教育,有条件的地区普及学前三年教育”;党的十八大进一步强调,要“办好学前教育”。可见,学前教育的发展已经成为国家教育发展的重要任务。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》也对学前教育发展提出了明确要求:“结合本区域经济社会发展状况和适龄人口分布、变化趋势,科学测算入园需求和供需缺口,确定发展目标”。因此,为实现我国学前教育发展目标,需对学前教育阶段学龄人口的变化和教育资源需求进行预测。本研究在对我国2013—2020年学前教育阶段城乡学龄人口数量进行预测的基础上,对未来几年全国城乡幼儿园、专任幼儿教师和保育员、学龄人口人均经费以及硬件设施等需求量进行推算,以为政府制定学前教育发展规划等提供科学可靠的参考依据。


  一、学前教育阶段学龄人口预测


  国内已有对学前教育资源配置问题的研究,提出存在以下不足。一是大多通过某一地区的实证调查来分析学前教育阶段的幼儿园数、经费、师资等资源配置情况[1],而对全国范围内的整体需求研究却较少。二是对人口与教育关系的研究主要放在义务教育和高等教育阶段[2],而对学前教育阶段人口与教育发展的研究涉及甚少。三是对各类教育的学龄人口预测,大都是对总量进行计算[3],鲜有区分城乡学龄人口的。本研究是采用人口预测软件、公式对我国城乡学前教育阶段学龄人口进行预测,预测未来几年学前教育人口数的城市、农村变动趋势,从而合理配置城乡教育资源,促进教育公平,为政府决策提供科学依据。


  (一)学龄人口预测工具与方法


  本研究采用人口预测软件(CPPS)的公式为预测工具,并根据公式所涉及的几个要素,进行推测统计分析。


  1.预测年龄段。


  根据《幼儿园工作规程》规定,幼儿园适龄幼儿为三周岁至六周岁,幼儿园一般为三年制。因此,在预测2013—2020年某一年段学龄人口时,将当年应为3—6岁的幼儿作为预测年龄段。


  2.测算基数。


  (1)以2009年中国统计年鉴的全国城市、县镇和乡村分年龄、性别的人口数据作为预测基点,根据是否有城乡户籍和本研究的需要,将城市与县镇的数据统一归为城市数据,镇以下的数据视为农村数据。(2)出生数采用统计年鉴公布的2009年度数据。联合国2003年对我国总和生育率(totalfertilityrate,是指该国家妇女在育龄期间,每个妇女平均生育子女数)设定值为1.83—1.86之间,国家计生委公布的2000年总和生育率为1.80左右,综合考虑,本研究将基期总和生育率定为1.8。[4]


  3.预测工具。


  年龄人口数量变化取决于三方面因素,即进入、退出和死亡。其中,进入和退出由年龄因素和迁移因素来决定。[5]本研究除预测我国学前教育阶段学龄人口总数外,还要对城乡学龄人口分别进行预测,因此需要考虑城市化率和农村学龄人口迁移率。人口测算使用人口预测软件(CPPS),参照CPPS人口预测公式作为学前教育阶段学龄人口预测工具(公式)如下:


  式中x的取值范围是3—6岁;由于教育政策(如《教育规划纲要》)制定的时效性,t的取值范围截止到2020年;nPt1(x)是在t1时刻年龄在x岁至x+n岁的人口数;nPt2是在t2时刻年龄在x+n岁至x+2n岁的人口数;nMPt1(x)为在t1时刻年龄在x至x+n岁的农村迁出人口数或城市迁入人口数(本研究在预测城市学龄人口时,取nPt1(x)+nMPt1(x);在预测农村学龄人口时,取nPt1(x)-nMPt1(x));nL(x)是确切年龄在x至x+n岁的队列存活人年数;nL(x+n)是确切年龄x+n至x+2n岁的队列存活人数。


  nFPt1(x)为t1年度内x至x+n岁的农村学龄人口数;nMIG(x)为年龄类别人口迁移率。


  第五次人口普查显示2000年全国3—6岁年龄段流动儿童约为223万,第六次人口普查数据显示2010年全国流动人口约2.3亿,[6]数据整理得到3—6岁年龄段流动儿童约为512万。通过这10年的平均人口增长速度推算,2011年3—6岁学前教育阶段流动学龄儿童比上年增长5.64%。同时,依据我国目前到2020年的城市化发展特征,假设学龄人口的迁移是从农村向城市单向迁移模式,其迁移率的增长速率与城市化率的增长速率一致。[7]已有预测研究表明,2009年到2020年,我国城市化率年平均增长1.03%。[8]因此,可以算出2013—2020年学前教育阶段学龄人口迁移率预测值。


  4.根据已有文献研究发现,人口预测通


  常采用高、中、低三种方案进行,得到三组不同结果。中方案被认为是最可能的方案,所以本研究将采用中方案所得结果。


  (二)学前教育学龄人口预测结果


  1.总体概况


  2013—2020年我国学前教育阶段学龄人口数总体上呈现先升后降的趋势,2015年达到峰值5852.62万,从2016年开始逐年下降,到2020年全国学前教育阶段学龄人口为5640.43万人。这种现象主要是在我国实行计划生育政策后,生育率持续下降后的结果。


  2.城市和农村概况


  由图1可以看出,2013—2020年我国城市和农村学前教育阶段学龄人口的变化趋势有差异。其中,城市学龄人口数从2013年的2489.42万增加到2020年的2757.77万,增长率为10.8%。农村学龄人口数则由2013年的3234.23万下降到2020年的2882.66万,减少了351.57万。城乡学龄人口数量在2020年基本接近。随着城市化进程的加快,跟随父母进城或在城市中成长起来的学前教育阶段学龄人口越来越多,呈现出城市学龄人口增加与农村学龄人口下降的趋势。


  二、城乡学前教育学龄人口预测结果对学前教育资源的需求


  根据以上我国2013—2020年城乡学前教育学龄人口的预测情况,本研究对学前教育发展资源需求,如幼儿园数、在园幼儿数、幼儿园教师数、教育经费数和硬件设施等进行探析。


  (一)城乡在园幼儿数和幼儿园数需求预测


  基于《教育规划纲要》提出的2020年“学前三年毛入学率达到70%”的发展目标,本研究对2013—2020年全国城乡学前教育在园幼儿数进行推算。同时,参照《城市幼儿园建筑面积定额(试行)》中关于幼儿园规模的规定,计算出未来幼儿园的需求数,进而得出幼儿园数量上所存在的供需缺口。


  1.在园幼儿数


  2010年教育事业发展统计公报数据显示,我国学前三年毛入园率为56.6%,根据《教育规划纲要》中的学前三年毛入园率发展目标,研究假设城市和农村的学前教育三年毛入学率年均增长1.5%,虽然实际上不可能每年都是这个水平,但考虑到本研究属于趋势性研究,这种误差对结论的影响可忽略不计。由公式(学前教育毛入学率=在园学生人数/户籍所在三周岁以上六周岁以下适龄儿童总人数)可以算出2013—2020年城市和农村的在园幼儿数。


  2013—2020年我国在园幼儿数整体呈逐年上涨趋势,到2020年将达到4038.55万人,比2010年的2976.67万人[9]增加了1061.88万人。其中,城市在园幼儿数增幅较大,增长约30%。农村在园幼儿数则从2013至2017年逐年增加,2018—2020年呈缓慢下降的趋势,2020年城市为1974.56万人,农村为2063.98万人。


  2.幼儿园需求数


  根据办园规模要求,本研究将每所幼儿园规模定为6个班,每班30人。基于在园幼儿的预测结果,可以得出2013—2020年所需幼儿园数:2020年幼儿园需求总量为22.44万所,与2010年幼儿园数15.04万所相比,供需缺口达7.4万所。


  2010年,我国城市(含县镇)幼儿园7.88万所,农村幼儿园7.16万所。[10]预测结果表明:城市幼儿园需求量呈逐年上涨的趋势,到2020年,达到10.97万所。为“弥补”供需缺口,城市每年需新增幼儿园约3000所。而农村幼儿园需求量也呈现出先增后降趋势,2017年需求量最大,为11.56万所,2020年下降到11.47万所,但仍比2010年的增加了4.31万所。


  (二)幼儿园教师需求预测


  入学人数的统计是教育投入目标的基础,而师资则是最基本的,也是最重要的教育投入部分,对于师资的预测最常用的方法就是师生比。[11]2013年1月教育部新颁布的《幼儿园教职工配备标准(暂行)》中规定“全日制幼儿园每班配2名专任教师和1名保育员,或配备3名专任教师。”本研究在预测需求时,按每班30人,平均每班配2名专任教师和1名保育员的标准来计算。


  1.幼儿园专任教师需求量


  从图4可以看出,2013—2020年我国幼儿园专任教师和保育员需求总量均呈增长趋势。2020年专任教师需求数将达269.24万,与2011年的131.56万名专任教师相比[12],每年需新补充约15.52万名。


  预测结果表明,2020年城市幼儿园专任教师需求量为131.64万,与2010年城市(含县镇)的86.84万相比,每年需补充约4.48万名。农村幼儿园专任教师需求量在2017年最多,而后逐年下降,到2020年需求量为137.60万,而2010年我国农村幼儿园专任教师数仅有27.58万,每年需要增加约11万名。所以,未来几年我国幼儿园专任教师的补充工作重点在农村。


  2.幼儿园保育员需求量


  到2020年我国学前教育阶段需要保育员134.62万名,与2010年的16.03万相比,供需缺口为118.59万。另外,2010年城市(含县镇)幼儿园保育员为12.11万,预测结果显示,2020年城市保育员需求量为65.82万,为达到需求量,需要按年均5.37万人的速度进行补充。而农村保育员需求量从2013年的需求量65.22万增加到2020年的68.80万。2010年我国农村幼儿园保育员仅有3.93万,所以每年需补充近6.49万名。


  (三)幼儿园硬件设施需求预测


  根据国家教育委员会(现教育部)和建设部出台的《城市幼儿园建筑面积定额(试行)》规定,幼儿园建筑面积主要分为园舍建设面积(活动及辅助用房、办公及辅助用房、生活用房)和用地建筑面积(建筑占地、室外活动场地绿化及道路用地等)。本研究将这两方面作为幼儿园硬件设施的计算指标,根据每园180人,生均园舍建设面积9.9平方米,生均用地建筑面积15平方米的规定,又基于在园幼儿数量预测结果,可以得到2013—2020年幼儿园园舍建设面积和用地建筑面积需求量。


  2009年我国幼儿园用地建筑面积22257.38万平方米,园舍建设面积11693.24万平方米。[13]根据预测,我国2020年幼儿园用地和园舍面积需求量分别为60578.25万平方米和39981.65万平方米。


  2009年我国城市(含县镇)和农村幼儿园用地建筑面积分别为14193.14万平方米和8064.24万平方米;园舍建设面积分别为8787.19万平方米和2906.04万平方米。从图6和图7显示的预测结果看,无论是用地面积还是园舍面积,城市幼儿园的需求量均为上升趋势,而农村需求量依然是在2017年达到最高后,之后开始下降。到2020年,城市和农村用地面积需求量分别为29618.40万平方米和30959.70万平方米;城市和农村园舍建筑面积需求量分别为19548.14万平方米和20433.40万平方米。


  (四)学前教育生均经费需求预测


  由于我国对各级教育的生均经费并未制定一个相对统一的标准,国际上也无可以参照的标准,因此,本研究选取了联合国教科文组织的生均经费指数(Ce,即生均经费/人均GDP)这一指标来计算学前教育生均经费[14]。


  首先,对我国人均GDP进行预测。以2010年人均GDP达30015元[15]为基数,结合我国未来经济发展目标和人均GDP年均增长8%的预测值[16],可以得出2013年至2020年我国人均GDP值。结果表明,2013年和2020年我国人均GDP将分别达到37810.26元和64800.31元。


  其次,2010年我国学前教育生均经费821元[17],因此可以算出学前教育生均经费指数为0.03。假设该指数从2013—2020年保持不变,便可以推算出2013—2020年学前教育生均经费。结果显示:2013年和2020年学前教育生均经费分别为1134.31元和1944.01元。在现有基础上,2013年至2020年学前教育生均经费平均每年需增加10.05%。


  为预测城乡学前教育生均经费的需求,先要计算出城乡人均GDP值,由于统计年鉴中人均GDP值没有区分城乡,本研究将东部和西部的人均GDP平均值分别作为城市和农村人均GDP值。2010年我国城市和农村人均GDP分别为44195元和16615元,按每年增长8%计算,到2015年城乡人均GDP分别达到64937元和24413元;2020年城乡人均GDP年分别达到95414元和35871元。


  教育经费统计年鉴中也没有区分城乡学前教育生均经费统计数据,因此也将东部和西部的生均经费平均值分别作为城市和农村生均经费值。2010年我国城市和农村学前教育生均经费分别为1497.24元和705.62元,按生均经费指数0.03和已推算出的城乡人均GDP值,可以得出2015年城市和农村学前教育生均经费分别为1948.11元和732.39元;2020年城市和农村学前教育生均经费分别达到2862.42元和1076.13元。


  三、城乡人口结构变化下学前教育资源优化配置的建议


  根据学龄人口的预测,本研究提出了我国2013—2020年学前教育资源配置需求的构想,为进一步科学合理地解决城乡学前教育资源需求问题,我们提出如下建议。


  (一)探索多种办园模式,满足城乡学龄儿童入园需求


  积极发展公办园,大力扶持民办园。2013—2020年我国幼儿园需求量较大,只是依靠政府的力量办园,是非常有限的。除了发展公办园外,促进民办园发展也十分重要。2011年,我国民办园11.5万所,占幼儿园总量的69%,民办园已成为办园形式中的重要力量。因此,要继续加大对民办园的支持,如减免租金、以奖代补,民办公助等,保证其获得公平的发展机会。


  探索多种办园模式,满足入园需求。若按全国60多万个行政村300多万个自然村为基数来计算,到2020年基本普及学前三年教育,至少需要建设几十万个农村幼儿园。[18]其中,要重点推进没有中心园的乡镇建立中心幼儿园,满足当地儿童的入园需求。采取村与村联合办园、小学举办学前教育班等多种形式来方便当地幼儿就近接受学前教育。


  (二)重视对教师的培养和待遇提高,稳定农村幼教队伍


  我国学前教育师资普遍存在“量少质差”的问题,而随着学前教育的迅猛发展,这个问题会更加凸显。因此,补充教师数量和提高教师质量十分重要。在对重庆、贵州等地的农村幼儿园调查中发现,师生比大都在1∶50和1∶60之间,且代课、兼任教师数量居多,没有配保育员。为达到国家规定的配备标准,2013—2020年需大量补充幼儿园专任教师和保育员。2009年全国学前教育本、专科招生共计3.2万人,中职招生24.4万人,[19]三类总和才达到总需求量的1/10左右,因此需要通过多种途径来补充幼儿教师。


  主要通过“转”和“引”补充城乡学前教师资源。当前农村中小学校由于义务教育阶段学龄人口大量减少,对教师的需求也随之减少。可以从中小学富余教师中挑选学历合格人员,通过转岗培训充实到幼儿园;另外,可以大力发挥中等职业学校农村幼儿教师定向培养的作用,保证农村幼儿园师资来源数量。此外,还可通过发放津贴、贷款减免、住房福利等措施吸引一批毕业生到农村幼儿园工作。


  保障教师合法权益,稳定现有师资队伍。针对农村幼儿教师收入低、环境差、流失严重等问题,政府应出台激励性政策,给予农村幼儿教师额外补贴和创造专业发展机会。适当放宽优秀农村教师参与职称评定的条件,制订符合农村教学实际的职称评定标准和选拔程序,提高获评比例,激发农村幼儿教师的工作积极性,从而达到保留农村师资的目的。


  (三)规范布局调整,做好幼儿园标准化建设


  根据预测结果,2013—2017年我国农村幼儿园用地面积和园舍面积需求量均不断上升,因而大量补充幼儿园用地,加快建设是该阶段的主要任务,但应该注意,2018—2020年农村幼儿园的建设用地需求量开始缓慢下降,新建、改扩建工程就应进行相应调整。


  目前,城市中存在着大量高标准、高配置、高收费的幼儿园,而农村又普遍存在室内外活动面积小且有安全隐患的民办园。对于城乡幼儿园硬件设施上的差异,地方政府应根据具体情况,做好幼儿园的标准化建设,特别是要出台针对农村幼儿园的建园标准,严格依据该标准,定期对幼儿园进行检查评估,消除幼儿园的安全隐患。对农村“危房”幼儿园进行改建,重点是将幼儿园规划建设与城镇化建设和新农村建设结合起来,做到同步规划、同步建设、同步到位。[20]


  (四)增加政府学前教育经费投入,合理分担成本比例


  随着2013—2020年学前教育入园率的不断提高,需要补充的幼儿园和教师数量也在增加,学前教育生均经费每年也需提高,这些都需要政府的财力支持。为“基本实现普及学前教育”的战略目标,提高学前教育经费在总经费中的占比,各级政府要将学前教育经费列入财政预算,新增教育经费要向学前教育倾斜。[21]


  我国城乡经济水平差异较大,学前教育发展不均衡。政府应制订统筹城乡教育发展规划、宏观调控城乡教育资源与经费等的配置,对薄弱农村教育实施大力度的倾斜与补偿。[22]在科学核算幼儿园办园成本的基础上,充分分析家长的教育购买力,制定合理的成本分担比例和差异性收费标准。建立多方主体共同分担的农村学前教育经费保障机制,即由政府承担为主,家长或社区承担作为补充、村委会提供少量补贴的模式,保障农村学前教育的经费投入,减轻家长的经济负担。