时宏远
[提 要] 印度进行公共外交主要是为了应对快速变化的全球环境、赢得“公共外交竞赛”的主动权、提升其在全球特别是南亚邻国中的形象以及获取国内民众对国家政策的支持。为此，印度采取了多种形式的公共外交，并已取得了一些成效，文化影响、不断扩大，国际形象获得一定改善，外国直接投资不断增加。但一些因素制约着印度公共外交取得更大成就，如缺少综合性的公共外交战略，贫穷与腐败问题严重，暴力犯罪事件尤其是强奸案件频发，与南亚邻国的关系仍未有实质性改善等。
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关键词 ] 印度公共外交、印度国际形象、印度外交
[作者简介] 时宏远，贵州财经大学教授
[中图分类号] D835.10
[文献标识码]A
[文章编号]0452 8832( 2015)1期0043—15
本文系作者主持的国家社会科学基金项目《印度海洋战略研究》（项目批准号：12XGJ007）和贵州省教育厅高校人文社会科学课题《印度能源战略研究》（项目批准号：13SSD030）的阶段性成果。
公共外交是一国外交政策的重要组成部分，属于软实力范畴。有效实施公共外交不仅可以提升一国的软实力，还有助于实现一国的外交目标，增进该国的利益。随着全球化的日益发展以及交流与通讯手段的多样化和大众化，越来越多的国家开始推行公共外交，作为一个正在崛起的大国，印度公共外交亦日趋活跃。
一、印度公共外交的目标
尽管独立后印度就开始使用公共外交实现其外交目标，但公共外交真正作为一个专有术语进入印度决策层是在21世纪，标志之一是2006年外交部成立了公共外交司专门推行公共外交。印度在新世纪对公共外交的高度重视旨在实现如下多重目标。
第一，应对快速变化的全球环境。近年来，世界政治和全球互动形式均发生了重大变化，恐怖主义、气候变化、多边贸易谈判等全球性问题与国内议题相互交织，全天候实时新闻频道、快速传播的互联网以及带有数码摄像功能移动电话的普及，对国际媒体和政府运用媒体的方式产生了深刻影响。公共外交作为各国外交政策的一部分发挥着至关重要的作用，对于正在迅速崛起的印度来说尤其如此。资深外交官纳韦迪普·苏瑞(Navdeep Suri)认为，新媒体和网络2.0技术(Web2.0)为政府提供了与国内外公众沟通的多种渠道。不仅如此，在非政府组织和军事极端组织熟练利用这种技术对政府进行负面宣传和攻击的情况下，网络2.0技术也为政府提供了一种反击负面宣传的工具。印度前外交秘书拉奥指出，“我们永远都要保持警惕，以防信息真空被我们的对手和敌人填充。”
第二，赢得“公共外交竞赛”的主动权。进入21世纪后，亚洲国家纷纷加大了公共外交力度。印度尼西亚、日本和马来西亚先后设立了公共外交司或类似机构，专门推行公共外交。韩国计划到2015年将分布在全球的研究韩国文化和语言的世宗学院数量从35个扩展到150个。日本也通过“日本基金会”重新布局海外语言和文化中心，改革学生和文化交流项目。日本公共广播协会(NHK)开设了单独网页，可以用18种语言浏览、下载视频资料和播客。新加坡计划利用互动性网站和脸书等社交媒体将新加坡塑造成创造性经济中心和文化中心。缅甸也开始推行公共外交。2010年缅甸国家电视台国际频道“缅甸国际”（MRTV-3）开播，同时用英语和韩语设立了网站，汇集缅甸政府部门的官方链接网址，并向优图( Youtube)和推特( Twitter)上传视频资料和信息。
凡此种种都促使印度政府采取措施，以免在“公共外交竞赛”中落伍。而最让印度感到不安的是中国在推行公共外交方面的努力。在印度学者看来，经过两个时期的建设（2000- 2004年，2004 - 2008年），中国的公共外交机制逐渐完善。中国通过精心准备成功地向外界展示了其发展成果和文化价值观，2008年北京奥运会和2010年上海世博会更是使中国公共外交大放光彩。与此同时，中国也加大了对周边地区和非洲的援助、发展项目以及灾难救助的宣传力度。相比中国，印度没有类似于中国网络电视台的国有国际新闻频道，没有像新华通讯社这样的新闻机构；印度的海外文化中心即便得到扩充，也不足50个，而中国的孔子学院超过了500个：在印度的外国留学生只有2.5万，而在中国有17万。印度观察家表示，“尽管印度比中国拥有更好的‘品牌’，如民主政治、宝莱坞电影和信息技术工业，但印度的外交官在宣传和利用这些优势方面所做甚少，以致于不如中国组织得好、运转得好。”
第三，提升在全球特别是南亚邻国中的形象。印度的公共外交是要“在关键问题上引导和影响全球及国内民众的观点，塑造一个与其不断上升的国际地位相匹配的良好形象”，由于印度在南亚地区的形象一直不佳，这一目标在此地区显得更为重要。自20世纪90年代以来，印度对其他南亚国家采取了更加柔和的态度，以“减少‘地区恶霸’形象，增加‘良性主导者’形象”。印度前外交官拉吉夫·西克里（Rajiv Sikri）提出“南亚文化共同体战略”，即南亚共同的传统不仅体现在宗教、板球、饮食习惯、婚姻和社会风俗方面，还体现在共同的政治文化上，印度应通过打造和利用这种共同性，阻止南亚地区出现“打着各自国家利益的旗号，人为构造出宗教和种族身份而实行排外（印度）主义”的趋势。印度前总理曼莫汉·辛格则表示，“如果不能确保南亚地区的和平与稳定，我们将不能实现我们的增长雄心……我们的优先选择是致力于构建一个与我们邻国相互合作而又彼此都能受益的框架。”而要做到这一点，印度认为必须借助公共外交手段，通过南亚国家的公众影响他们的政府。
第四，获取国内民众对国家政策的支持。公共外交与国内外公众均有关系。学者拉那认为，“一个国家公共外交的实现包含国内和国外两个方面。在谈判过程中，公共外交常常被一个国家用来影响本国和国外公众，以达到制造舆论向对手施压的目的”，然而，印度学者认为本国外交政策的制定和贯彻长期以来脱离了国内民众和至关重要的利益群体，这种状况需要改变。联合国前副秘书长、印度官员沙希·塔鲁尔( Shashi Tharoor)明确指出，“在当今世界，你不能完全把公共外交只针对外国公众，政府传递的任何信息同样能被国内民众获知。”印度前外交秘书拉奥指出，“在政策方面，我们缺少对公众观点的了解。”
二、印度公共外交的形式和特点
印度公共外交的实施主体是外交部、海外印人事务部、新闻广播部、商工部、人力资源开发部、旅游部、文化部以及其他相关机构。其中，外交部下属的公共外交司、文化关系委员会、技术与经济合作项目部、世界事务委员会承担着最主要的公共外交任务。为了实现公共外交目标，这些部门采取了多种形式的公共外交工作。
第一，人文外交。印度人文外交的主要实践者是文化关系委员会和公共外交司。文化关系委员会在海外开设有38个文化中心，在国内有20个地区办公室，用5种不同语言创办了6种杂志，并经常举办音乐节等文艺活动。公共外交司通过驻外使团举办电影节，2010年分别在阿尔及尔、巴西利亚和圣保罗、墨西哥城、吉隆坡以及其他国家首都成功举办了印度电影节。公共外交司还制作一些经典音乐专辑，以《音乐疗法》( Music asTherapy)和《宝莱坞音乐60年》最为流行，后者还被作为印度高官访问巴基斯坦时的礼物。在人员和机构交流方面，文化关系委员会每年为在印度学习的外国留学生提供30个奖学金名额，并为20名优秀学者访问印度提供差旅费。同时，该委员会每年还资助49名印度人去国外大学访学，其中一半人员从事印地语和其他印度语教学。2012年，文化关系委员会赞助了119个印度文化团体赴国外演出和交流，与外国大学签署了89份设立印地语客座教授岗位的谅解备忘录。公共外交司则召开了一系列国际会议和研讨会。2010年12月，公共外交司在德里举办了主题为“信息时代的公共外交”的学术研讨会，探讨印度公共外交的潜力。2013年，公共外交司举办了18场国际研讨会。不仅如此，公共外交司每年还出版大约20本关于印度和南亚地区的书籍和资料，主要使用英语和南亚国家语言。其中，《印度观察》双月刊在150多个国家发行，每期用17种语言印刷7万册。
第二，媒体外交。一是对传统媒体进行改造和提升。目前，全印对外广播( The External Services of All India Radio)用27种语言（15种外国语言和12种印度国内语言）向108个国家进行广播，每天英语广播时长超过8小时，涵盖79个国家。其他语言的对外广播针对特定地区和国家，每天播放1-2个小时。全印对外广播的目的是把“印度的观点、进步、政策以及艺术和文化”带到亚洲、非洲、澳大利亚、新西兰以及英国。二是加大对新媒体的利用。2010年7月，印度外交部在推特上开设账户，此后又在脸书（Facebook）、优图和博客(Blogspot)上开设账户。为了更好地利用这些新媒体，印度把24部时长6-8分钟的纪录电影以及驻外使馆的一些视频上传到优图，把一些演讲信息发布在推特和脸书上，以供浏览者进行评论和讨论。外交部还将有关印度软实力和发展伙伴关系的内容发布在公共外交司网页上。通过上述措施，印度在2010年底基本实现了在互联网上塑造存在的目标。2012年，印度几乎将外交部自1981年以来的全部文件上传到优图。截止到2013年底，印度在脸书上被点“赞”超过19.6万次，在推特上的“跟随者”超过21.2万名。
第三，援助外交。印度对外援助的历史超过半个世纪，但受国力所限援助数额一直都不大，援助对象主要是不丹、尼泊尔和缅甸。然而，2000年以来，印度对外援助发生了巨大变化：一是数额增加迅速。2000年的对外援助为112.9亿卢比，2013 -2014年度增至709.6亿卢比，是2000年的6倍多,2014- 2015年度计划援助947.8亿卢比。二是除了对不丹和尼泊尔进行重点援助外，明显加大了对非洲国家和阿富汗的援助力度。2000年印度对非援助仅5000万卢比,2013 - 2014年度达到了25亿卢比,2014 - 2015年度计划援助35亿卢比。印度迄今对外最大的单一援助项目也在非洲。2009年，印度与非盟启动了“泛非电子网络工程”，该项目耗费1.17亿美元（按当年汇率约合53.82亿卢比），连接印度和非洲53个国家的大学与医院，使非洲学生在本国就能接受印度大学和教育机构的课程学习，并获得相应文凭，非洲的患者可以在线得到印度医生的诊断。塔利班倒台后，印度对阿富汗的援助也不断增加。截止到2012年，印度对阿富汗的援助累计达20亿美元（按当年汇率约合1060亿卢比）。2013 - 2014年度，印度向阿富汗提供了52.5亿卢比援助，2014 - 2015年度计划援助67.6亿卢比。三是除常规援助外，印度加大了技术援助力度，允许发展中国家的学生去印度大学学习软件技术和畜牧农业管理，帮助一些国家建工厂、医院和学校等设施，并派医生、教师和IT专家去这些国家进行相应培训。迄今，印度已在161个国家开展了技术与经济合作项目，开设的技术培训课程超过250门，成千上万的外国人受益。一位印度记者认为，印度正在把贸易、援助、公共外交和甘地方法融合在一起。评论家则称，印度对外援助是其大国雄心的展现，是其扩充软实力的步骤和进程。
第四，海外印度人外交。海外印度人有2500万左右，占全球移民的140/0，是仅次于海外华人的第二大移民群体，分布在全球205个国家和地区。海外印度人取得的成就也较大，英国的卫生医疗行业和美国的汽车旅馆业几乎全被印度裔人控制，美国硅谷三分之一的企业主是印度裔人，在美国所有外来移民中印度裔人接受的教育程度是最高的。此外，海外印度人还特别注重保持自己的文化传统，对母国印度怀有较深的感情。正因为具有这些特点，印度非常注重对海外印度人的公共外交：一方面让海外印度人更多地了解印度，另一方面让海外印度人向其所在国宣传印度。为此，印度专门成立了海外印人事务部，而全世界只有12个国家单独设有管理海外侨民的部级机构，在外交部内设置专门管理海外侨民机构的也只有13个国家。不仅如此，自2003年开始，印度每年都会在1月9日召开“海外印度人节暨海外印度人奖颁奖大会”。为了密切与海外印度人的关系，印度政府还针对他们实施了居民身份证制度，规定凡是1950年1月26日及以后拥有印度国籍但后来移居国外的印度人都可以申请居民身份证。不过，拥有居民身份证的海外印度人在印度没有政治权利。据统计，自2006年1月至2013年2月，共有125.29万海外印度人获得了居民身份证。为了影响年青一代海外印度人，海外印人事务部启动了“了解印度项目”，向18-26岁的海外印度人提供三个星期的了解印度活动。截止到2012年，这种活动共举办了23次，有700名海外印度人参加了活动。，海外印人事务部还举办了为海外印度人子女提供奖学金的活动，根据规定，海外印度人子女在本科阶段每年可以领取4000美元的奖学金，截止到2012年，已有568名海外印度人获得了这笔奖学金。2012年9月，海外印人事务部又举办了首次“观察印度”（Study India Programme）活动，来自4个国家的年轻海外印度人参加了活动。
第五，品牌外交。为了推进公共外交，印度商工部成立了一个印度品牌权益基金会(Indian Brand Equity Foundation)。该基金会专门负责塑造“品牌印度”活动，在“全球构建对印度经济的理解和认知，在全球市场上呈现印度的商业观点，创建商业伙伴关系”。围绕这一宗旨，基金会开展了一系列活动，如发放宣传册、展播电影、打印广告等。2006年，基金会在达沃斯世界经济论坛期间策划了“无处不在的印度”活动，不仅向与会者赠送具有印度风情的传统礼品及高科技CD，更是举办了多场“印度之夜”晚会，请来宝莱坞电影明星、舞蹈家和流行歌手助兴。美国记者兼学者弗雷德·扎卡里亚( Fareed Zakaria)表示，“在过去十二年里，我每年都会去达沃斯，但从未看见哪个国家能像印度这样抓住会议的创造力或主导会议对话。”2011年1月，基金会和印度公共外交司在达沃斯世界经济论坛期间又举办了“印度包容性增长”活动。通过举办晚会、展览、文艺演出和烹饪展示，向各国代表展现印度的开放和包容，表明其在世界上的崛起是良性的和非威胁性的。此外，基金会还和文化关系委员会通过在海外宣传使用印地语来提升世界对印度的认知。2014年3月，世界印地语大会在韩国首尔举行了第十次会议。
综上所述，印度的公共外交具有非常鲜明的特点。一是投入力度比较大。印度不仅成立了海外印人事务部、公共外交司、品牌权益基金会，发行《印度观察》，花费的资金也在不断增加。以印度外交部为例，2003 - 2004年度实际支出费用为334.5亿卢比，2013 - 2014年度为1179亿卢比，是2003 -2004年度的3.5倍，2014 - 2015年度的预算又增至1473亿卢比。二是公共外交的对象不仅包括国外公众，也涵盖国内民众。三是公共外交的重点突出。从群体来看，印度公共外交的重点是年轻民众，尤其是年轻的海外印度人。就地区而言，印度公共外交的重点是周边特别是南亚地区。从形式来说，印度公共外交的重点是媒体外交，充分利用发挥脸书、推特、优图等全球知名社交网站的作用，以及广泛使用新媒体是印度新公共外交与传统公共外交的重要区别之一。
三、印度公共外交的成效
经过努力，印度的公共外交取得了一些成效，主要表现在以下几个方面。
第一，印度文化影响不断扩大。宝莱坞是传播印度文化的最重要媒介，年产电影1000多部，在卫星电视和互联网的帮助下遍及全球，宝莱坞电影不仅在亚洲观者众多，在非洲、美洲和欧洲同样广受欢迎。这为印度提供了独特的优势，有助于提升印度的国际形象，塑造印度特定类型的理想家庭生活和性别关系。印度的瑜伽也已成为一种全球现象，并迅速成为世界主流文化的一部分。此外，印度的音乐、时尚、舞蹈和艺术也都提升了印度的软实力。印度文化在海外影响扩大的例子非常多，如南非的祖鲁人成为印度卡塔克舞的熟练演绎者、塞内加尔团体对宝莱坞歌曲热爱有加、巴西电视荧屏上经常播放印度主题的肥皂剧、叙利亚学者将印度史诗《摩诃婆罗多》翻译为阿拉伯语版本，等等。
第二，印度国际形象获得一定改善。海外印度人的普遍成功对塑造印度形象有着不可估量的作用。海外印度人具有吃苦耐劳、尽职尽责、勇于拼搏、善于创新、遵纪守法的品质和精神，为海外印度人以及印度赢得了国际社会的尊敬。印度的一个高级委员会在其报告中写道：在全球技术革命中，海外印度人发挥着引领者的作用，这大大改善了印度在国际上的形象。海外印度人积极促进印度与其所在国的关系。美印关系的改善与印度裔美国人社团的游说、影响和声誉密不可分。正因为海外印度人对印度有着非凡的意义，印度著名战略家拉贾·莫汉将其称作是支撑印度崛起的最重要的软实力。
第三，流人印度的外国直接投资不断增加。2000 - 2001年度，流人印度的外国直接投资只有40亿美元，2013 - 2014年度则上升为364亿美元，是2000-2001年度的9.1倍。虽然这些资金的迅速增加与印度经济实力的提升和投资环境的改善密切相关，但也与印度对外进行的大力宣传不无关系。尤其是印度品牌权益基金会推行的“品牌外交”，让外国投资者对印度的投资环境有了更多了解，增加了对印度投资的信心。
四、印度公共外交的制约因素
尽管印度的公共外交取得了上述成效，但其全球形象并未根本改观。调查显示，尽管印度的全球性角色发生了很大变化，但对于印度的公共观点是复杂的，并没有发生根本性变化。2006年，芝加哥全球事务委员会在澳大利亚、中国、韩国、美国进行的民意测验显示，这些国家的民众在印度的崛起是否有益于世界方面意见不一。在澳大利亚，64%的受访者相信印度能够在国际事务中发挥积极作用。而在美国和韩国，69%和71%的受访民众认为一个军事实力强大的印度并非好事。对印度的这种矛盾心理在英国广播公司进行的民意调查中也有所体现：2006年的民意测验在33个国家的4万名民众中展开，35%的民众表达了对印度的积极观点，25%持消极甚至负面的观点，在参评的9个国家中，印度受欢迎程度位列第5位；2014年的民意测验在24个国家的2.4万民众中进行，38%的民众表达了对印度的积极观点，36%持消极甚至负面的观点，在参评的17个国家中，印度受欢迎程度位列第12位（见下表）。
影响印度国际形象提升主要有如下原因：
首先，缺少综合性的公共外交战略。虽然外交部设有公共外交司，但印度很多机构都在承担公共外交任务，各部门之间不仅缺少配合，也没有一个可执行的综合性公共外交战略，导致印度的外交政策、地区关切以及地缘战略观点在很大程度上仍不被世界所知。对此，美国南加州大学公共外交研究中心菲利普·赛伯(Philip Seib)教授认为，印度缺少“始终如一的形象呈现给世界”。印度学者指出，印度缺少一个综合性的公共外交战略。“美国和英国的公共外交是各个部门协调的结果，而在印度，各个部门单独进行活动”，“我们必须将政府各个部门联合起来，建立协调机制，制定综合性的公共外交战略，并使之发挥威力”。拉纳表示，印度需要成立一个公共外交委员会以便统合各个部门。各个部门需加强合作构建一个可共享的大战略，并采取统一步调。
其次，贫穷与腐败问题十分严重。联合国开发计划署报告显示，2013年印度的人类发展指数在187个国家中仅排第135名，尚不及很多非洲国家，人均受教育年限只有4.4年，每天生活费用不足1.25美元的人口占总人口的三分之一左右。比之贫困，印度近年来日趋严重的腐败问题更让世界对其印象不佳。印度著名经济学家比贝克-德布鲁瓦( Bibek Debroy)估计，印度官员通过腐败所获得的钱财相当于GDP总量的1.26%。2013年透明国际公布“全球清廉指数”，印度在177个国家中仅得36分，位列第94位。该组织调查显示，印度85%的民众认为政党是腐败的。《印度时报》2012年1月在全国进行的民意测验显示，60%的印度民众认为腐败是十分严重的问题，它影响印度在国际社会的可信度，使印度构建公共外交的能力下降。
再次，针对女性的暴力犯罪案件频发。据统计，印度2011年强奸案为24206起，比2007增长了9.2%，几乎每20分钟就有1名女性遭到强奸。2012年强奸案更是达到了24923起，2013年增至33707起。一些活动家认为，该报告的数字只占全部强奸案的10%。汤森路透集团在一份调查中将印度列为女性危险国家的全球第四位，比索马里还危险。强奸案频发不仅冲击了印度的旅游业，还使印度的形象受损。根据印度工业联合会的数据，强奸案件频发使赴印度的女性游客急剧下降，仅在2013年1-3月就下降了35%。印度总理莫迪称：“每当听到强奸案发生，我们就像被挂在了耻辱柱上，强奸案令印度蒙羞。”
最后，与南亚邻国的关系仍未有实质性改善。印度历届政府都反复强调，印度希望能与邻国平等相处和互利合作，不会干涉邻国内部事务，不会谋求地区领导地位，更没有霸权和扩张野心。然而，南亚邻国却非常担心印度进行扩张，宁愿相信区外大国也不相信印度。而印度却坚信自己能够保卫南亚地区免受域外大国干扰，特别反感南亚国家与域外国家来往密切。由于互不信任，即使印度做出让步，在其南亚邻国眼里，印度也是为了在南亚和世界扩大权力，提升能力和地位，根本是受超级大国的雄心驱使。猜疑同样存在于南盟之中。尽管印度在对外关系中强调经济合作，但其邻国仍能感到来自印度强大的政治、军事和经济压力，没有一个国家希望印度扮演地区警察的作用。这大大影响了南盟的发展及印度与南盟的关系。2013 -2014年度，印度对其他南盟成员的出口只有174.95亿美元，占印度对外出口的5.58%，从南盟国家的进口只有24.59亿美元，仅占印度进口的0.55%。总而言之，印度的外交政策未能使其南亚邻国消除疑虑，“欺凌弱小者和霸权者”依然是这些国家对印度的主要认知。
五、结语
印度不仅是一个有着庞大人口且正在崛起的大国，也是一个多民族、多宗教、多语言的国家，观察其公共外交必须用一分为二的方法。一方面，印度在公共外交方面做出了努力并取得了一些成效。美国媒体对印度报道的变化能很好地说明这一点。以前，像许多发展中国家一样，印度只有在受灾或美国国会讨论向印度提供援助时才会在美国媒体上出现。而现在的美国媒体却经常报道印度，并且和一些大国一起报道。另一方面，印度的公共外交离预期目标还有差距。正如一位学者所说，尽管印度已认识到了全球环境的变化，并开端不错，但距离寻求捍卫其外交政策关切的最优领域仍然路途遥远。
公共外交只是印度整体外交的一部分，仅靠公共外交不可能在短期内根本改变国际社会对印度的固有印象，这远远超过了印度外交部和文化关系委员会所能掌控的范围。但我们应该看到，印度公共外交资源非常丰富，仍有拓展的空间。在世界大国积极推进公共外交的大背景下，印度必然进一步加大公共外交力度，从而实现更多的外交目标和任务。
【完稿日期：2014-11-30】
【责任编辑：李静】