宋福进 刘少雪
摘要：从建设背景、建设方式和遴选机制等三个方面比较中国与德国高等教育重点建设的异同，可以发现，中国长期实行重点建设政策，德国放弃平等制；中国主要以学校为单位进行建设，德国采取学校与学科相结合的建设方式；中国以政府为主导，遴选标准和程序不够公开透明，德国由第三方机构评选，遴选标准和程序明确。建议我国继续坚持重点建设，建立分层合理的高等教育体系；学校与学科相结合，形成特色和优势；行政与学术相结合，建立公开透明的遴选标准和程序。
关键词：中国；德国；高等教育；重点建设；遴选机制
中图分类号：G649?1文献标识码：A文章编号：1671-1610（2015）04-0048-07
收稿日期：2015-04-28
作者简介：宋福进（1975－），男，山东海阳人，上海交通大学高等教育研究院博士研究生，上海交通大学211/985工程办公室讲师，从事高等教育管理研究；刘少雪（1967－），女，山东莱阳人，教育学博士，上海交通大学高等教育研究院教授，博士生导师，从事中国高等教育史、研究生教育、高等工程教育研究；上海，200240。
中国高等教育基础比较薄弱，属于后发追赶型，在建国初期即确立重点建设政策。通过“211工程”、“985工程”等重点建设，初步形成了一批高水平大学，提升了我国高等教育水平和国际竞争力。同时，还存在诸多争议和亟待解决的问题，如重点建设的存废之争、以学校为单位进行建设的利弊、以政府为主导和遴选机制的合理性等。德国作为研究型大学的发源地，曾经是国际上的学术重镇，由于长期实行平等制，德国高等教育虽然整体上保持了较高水平，但缺少世界顶尖大学。因此，2004年德国推出卓越计划，打破了现有体制的平衡，放弃了平等均衡的发展理念［1］，力图重塑高等教育往日的辉煌。德国卓越计划具有鲜明的特点，学校与学科相结合，实现多元发展，行政与学术相结合，有明确的遴选标准和程序。本文从建设背景、建设方式和遴选机制等三个方面进行比较，分析中德两国高等教育重点建设的成功经验与不足之处，以期为进一步完善我国高等教育重点建设提供借鉴。
一、建设背景比较
（一）中国长期实行重点建设政策
建国初期，我国在高等教育领域即确立了重点建设政策，相继实行了重点大学、重点学科建设、七五、八五重点建设、“211工程”、“985工程”等一系列重点建设计划，从1954年至今已有60年时间。重点建设作为调整高等教育资源与利益分配格局的一项国家政策，对我国高等教育发展产生了深远影响。重点建设主要分为三个阶段：
一是重点大学阶段。新中国成立后，按照苏联模式建立了高度集中的计划经济体制和高度集权的管理体制。1951年-1953年，参照苏联的大学体制进行了调整。院系调整之后，为了适应恢复和发展国民经济以及国家工业化建设的需要，国家决定在全国高等学校中确定一批重点高校。重点大学的历史可追溯到1954年，从确定6所高校为全国首批重点大学开始，历经多次增加和调整，最终确定88所高校为全国重点大学。
二是转型阶段。20世纪80年代，我国实行重点学科建设、七五、八五重点建设等政策，重点大学概念逐渐淡化。与以往重点大学主要由政府指定相比，重点学科评选改变了政府对高校统得过多的管理体制，在重点建设的遴选原则、方式等方面做了有益的尝试，专家在其中发挥了重要作用，主要通过同行评议的方式产生入选的重点学科。七五、八五重点建设实现了从“重点大学”向“重点建设”的初步转变，基于国家财力的限制，缩小了建设范围，从88所重点大学大幅缩减为15所重点建设高校，投入专项资金进行集中建设。
三是重点建设阶段。20世纪90年代以来，国家先后开始实施“211工程”、“985工程”，以重点建设一批高水平大学和学科。1993 年 2 月，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，提出：“为了迎接世界新技术革命的挑战，要集中中央和地方等各方面的力量办好100所左右重点大学和一批重点学科、专业，力争在下世纪初，有一批高等学校和学科、专业达到世界较高水平”［2］。1998年5月4日，江泽民同志在庆祝北京大学建校一百周年大会上的讲话指出：“我们的大学应该成为科教兴国的强大生力军，为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”1998年12月24日，教育部发布《面向21世纪教育振兴行动计划》，决定创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科。1999年1月13日，国务院批转了该项计划，“985工程”正式启动。“211工程”高校达到112所，“985工程”高校为39所。
（二）德国放弃平等制
德国作为研究型大学的起源地，柏林大学的“洪堡精神”，即“教学科研统一”等思想为世界高等教育的发展做出了卓越贡献。德国高校传统上并没有分层的概念，主要是分类定位不同，分为大学与高等专业学院两类，二者之间的水平差异不是很显著。大学注重基础研究，学科设置广泛，因此规模都很大。高等专业学院注重培养应用型人才，为职业做准备，与企业界联系紧密。虽然德国高校水平比较平均，质量普遍相对较高，但由于缺乏竞争与激励，导致顶尖大学的缺乏。
近年来，由于政府经费削减、管理体制僵化等种种原因，德国高等教育陷入困境。［3］曾令全球学术界羡慕的德国大学在最近几十年下滑明显，虽然进入世界大学排名五百强的高校数量仍位居全球前列，但没有一所高校进入全球前五十名，这引起了德国社会各界的普遍担忧。因此，德国联邦政府放弃从20世纪70年代就开始实行的所有大学基本上平等的政策。
2004年1月26日，德国联邦教育和科研部部长布尔曼（Edelgard Bulmahn）宣布德国政府实施卓越计划，计划推出的目的是将自由竞争机制引入高校。卓越计划在德国高等教育史上具有里程碑式的划时代意义。长期以来，德国一直不设重点大学，强调大学一概平等，即所有大学都应提供同等质量的教育。卓越计划的推出，标志着德国已放弃了平等制，重新塑造了德国高等教育体系［4］，德国高等教育体系将分为研究型大学、教学研究型大学和教学型大学三个等级。
计划一出台，在德国社会各界引起了强烈反响，但最终争论的结果还是趋向改革。德国政府进行高等教育改革的决心，也逐步得到社会各界的认同。德国卓越计划一期建设已完成，目前正在进行二期建设。
二、建设方式比较
（一）中国主要以学校为单位进行建设
在重点大学阶段，重点大学由国家直接指定产生，以学校整体为重点建设对象，重点建设目标与任务往往是笼统下达给高校这一“单位”。［5］20世纪80年代中期，我国推出了重点学科建设政策。根据同行评议、择优扶植的原则，有计划地建设一批重点学科，重点学科比较集中的学校，将自然形成既是教育中心，又是科学研究中心。［6］重点学科建设试图改变政府主导的局面，通过重点学科的评选“自然形成”重点建设高校。我国虽然组织了重点学科评选，但这并没有成为重点建设的主要方式。随着七五、八五重点建设的实施，我国重新回到以学校为单位的轨道上来。“211工程”虽然目标是建设高水平大学和学科，但在实际建设中还是以学校为单位。“985工程”分为世界一流大学和国际知名高水平大学两个层次，都是以学校为单位的整体建设。“211工程”和“985工程”高校逐渐演变为与重点大学类似的身份象征，并相对固化，偏离了政策设计的初衷。
因此，从整体上来看，我国主要以学校为单位进行建设。由于各个学校发展阶段、类型和水平的差异，难以提出得到各方认可的遴选标准，重点建设政策多次变动，从而导致入选学校大幅波动和学校类型趋同化。
宋福进刘少雪：中德高等教育重点建设比较：背景、方式与遴选
重点建设政策的变动引起入选学校大幅波动。从表1可以看出，重点建设初期仅有6所重点大学，所占比例为3?2%；1959年增加到20所，重点大学所占比例为2?4%；由于初始期存在的不切实际的发展指标和数量不断膨胀的“大跃进”现象，［7］以及高等学校大量增加，中央原定20所重点高等学校的数量感到太少，中央决定再增加一批全国重点高等学校［8］，1960年仅一年时间就增加44所，数量达到64所，在我国高等教育迅速扩张、普通高校数达到1289所的情况下，重点建设高校所占比例为5?0%；1963年增加到68所，但由于我国高等教育规模的大幅调整，重点大学所占比例达到16?7%；到1978年，全国重点高等学校增加到88所，占全国普通高校总数的14?7%；七五、八五重点建设阶段缩减为15所，比例仅为1?4%；“211工程”高校达到112所，比例为4?5%；“985工程”从中择优重点建设39所，比例降为1?6%。2011年3月8日，教育部部长袁贵仁在列席全国政协十一届四次会议时表示，“985”、“211”已经关上大门，不会再有新的学校加入这个行列。［9］
学校类型出现趋同化的倾向。从表2可以看出，自1959年到七五、八五建设期间，理工农医类等专业性高校占据多数，综合性高校相对较少。这种情况的出现有其历史原因，建国初期，我国按照“以培养工业建设人才和师资为重点，发展专门学校，整顿和加强综合性大学”的方针进行了院校调整。［10］此次调整导致综合性高校大幅减少，专业性高校占据主导地位。“211工程”建设期间，综合类超过理工类，居于第一位；“985工程”高校中综合类超过总数的一半，理工类所占比例进一步下降，农学类和师范类各有2所高校入选，建设综合性大学成为多数高校追求的目标。
（二）德国采取学校与学科相结合的建设方式
2005年6月23日，德国联邦政府和州政府对提高德国大学水平的卓越计划达成一致。卓越计划一期总经费19亿欧元［12］，联邦政府和州政府出资比例分别为75%和25%，时间跨度从2006年至2011年。
卓越计划分为三个部分：第一，研究生培养机构计划，旨在培养青年科研人员，资助机构数量约40个，平均每年每个机构的资助额为100万欧元。第二，研究中心计划，以大学或研究院为依托，将包括本单位、相邻机构甚至外国的精英人才组织起来，共同开展攻关研究，旨在推进世界顶尖的科学研究。计划资助约30个中心，平均每年每个中心的资助额为650万欧元。第三，精英大学计划，旨在促进德国顶级大学提高强势学科的国际竞争力，并最终奠定在国际竞争中的优势和地位，平均每年校均投入2100万欧元。［13］
该计划分为两轮进行建设：第一轮为2006年－2010年，资助经费8?73亿欧元，第二轮为2007年－2011年，资助经费10?27亿欧元。两轮总共评选出39个研究生培养机构、37个研究中心、9个精英大学。
2009年6月，联邦政府和州政府签署了《德国联邦与州关于继续实施德国高校卓越计划的协议》，决定实施二期建设，时间从2012年到2017年。二期投入经费共计27亿欧元，比一期的投入增加了42%。每个研究生培养机构每年可获得资助120－300万欧元，每个研究中心每年资助360－960万欧元，精英大学每年投入1?42亿欧元。［15］
与卓越计划一期相比，二期的选拔缩减为一轮。二期建设方式变化不大，仍分为三类项目进行建设。卓越计划二期共收到来自64所大学新申请的项目草案227个。2011年3月，由专家委员会和战略委员会组成的共同委员会进行了评选，来自32所大学的59个项目进入第二阶段评估。在此基础上，59个经过初选的新项目与一期已获资助的项目进行同台竞争。2012年6月15日，委员会做出最终决定，44所大学的99个项目最终成功入选。［12］
与卓越计划一期相比，二期入选的研究生培养机构从39个增加到45个，研究中心从37个增加到43个，精英大学从9所增加到11所，入选项目数量变化不大，保持了相对稳定的状态。由于公开竞争机制的实施，入围项目根据建设成效进行了动态调整，一期入围的6个研究生培养机构、6个研究中心和3所精英大学没有列入二期建设。
从卓越计划一期和二期来看，研究生培养机构和研究中心均需要申请学校的优势学科作为支撑，入选精英大学的前提条件也设定为至少已获得一个研究生培养机构和一个研究中心的资助［13］，在追求卓越、建设世界一流大学的同时保持了各个学校特色和优势，实现了多元化发展。
三、遴选机制比较
（一）中国以政府为主导，遴选标准和程序不够公开透明
在重点大学阶段，与高度集中的计划经济体制和高度集权的管理体制相适应，具有以下特点：第一，中央政府占据主导作用。历次的重点大学名单均由中共中央、国务院通过发布文件的形式直接确定，中央政府对重点大学的专业设置、招生名额、毕业生分配、发展规模、干部配备、科学研究、师资队伍等各个方面都有详尽的管理规定。第二，遴选标准比较模糊。例如，1959年3月，中共中央在《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》中提出：“从现有的比较有基础的高等学校中，指定少数学校”，只是提出了“现有的比较有基础”的标准，很难予以界定。第三，缺乏透明的遴选程序。在政府发布的公开文件里均提到由“政府指定”重点大学，没有提及遴选的具体过程，并在文件中明确要求“重点高校的名单供内部掌握，不公开宣布”。
在“211工程”和“985工程”建设中，中央有关部委起到了主导作用。“211 工程”部际协调小组由国家教委、国家计委、财政部有关负责人员组成，协调决定工程建设中的重大方针政策问题。［16］协调小组下设“211工程”办公室，具体负责“211工程”建设项目的实施管理和检查评估工作，办公室由国家教委、国家计委、财政部有关人员组成，地点设在国家教委。“211工程”按基本建设程序进行审批和管理，由国家计委根据建设项目的具体目标和标准，进行综合平衡和审核，条件成熟一所，批准一所。“985工程”领导小组和工作小组由教育部、财政部有关负责人员组成，协商决定工程建设中的重大方针政策问题和总体规划，根据“985工程”建设目标和任务，提出进入“985工程”建设学校的基本条件。［17］领导小组和工作小组下设办公室，具体负责“985工程”建设的日常工作。在实际操作中，教育部需要与地方政府和高校进行反复的沟通、协调和谈判［18］，政治因素在重点建设高校的遴选中发挥了重要作用。
综上所述，无论是重点大学，还是“211工程”和“985工程”，中央政府、相关部委均发挥了主导作用，遴选标准和程序也不够明确。在当前政府转变职能、简政放权的情况下，由国家指定并重点扶持少数大学的做法需要在政策上认真评估。
（二）德国由第三方机构评选，遴选标准和程序明确
卓越计划由德国政府委托第三方机构进行评审，具体由德国研究联合会（Deutsche For schungsgemeinschaft）和德国科学委员会（Wissenschaftsrat）组成联合评审委员会实施。德国研究联合会的成员由德国各高校、研究机构、科学联合会和科学院等构成。德国科学委员会是德国顶尖的科技政策咨询机构之一，针对科学研究、高等教育的发展提出建议，为政府提供咨询服务。根据2005年7月联邦和州政府签署的协议，成立专家委员会和战略委员会，二者组成共同委员会，并成立拨款委员会，以负责卓越计划的评选工作。
专家委员会由德国研究联合会任命，由14名成员组成，其中10人来自高校，4人来自其他研究机构。专家委员会成员熟悉德国的科研体系，其职责是从专业角度对研究生培养机构和研究中心进行评估。战略委员会成员由德国科学委员会任命，由12名成员组成，包括6名科学委员会成员和6名非科学委员会成员，6人来自高校，6人来自研究机构、公司等其他机构，主要负责精英大学的遴选工作。共同委员会的职责主要包括确定资助条件和根据专家委员会和战略委员会的建议给出最终评选意见。拨款委员会拥有最终决定权，在共同委员会推荐意见的基础上通过投票做出决定，最终由联邦政府和州政府共同发布资助决定。拨款委员会由德国共同委员会的26位成员、联邦科技部长和16个州的科技部长等43名成员组成。［19］来自教育科技界的专家学者16人，占37%；其他校外科研机构和公司人员为10人，占23%。政府官员为17人，占40%。共同委员会的成员每人有1?5张选票，州政府科技部长每人有1张选票，联邦政府科技部长有16张选票。［19］代表学术界的共同委员会成员拥有39张选票，政府官员拥有32票。共同委员会成员拥有拨款委员会一半以上的表决权，体现了专家的主导作用，平衡了学术界和政府的关系。
共同委员会根据资助目标，针对三类项目确定不同的遴选标准。研究生培养机构主要考察申请单位的研究环境、研究能力、对青年研究人员培养能力以及与其他机构的合作等。［20］研究中心注重研究的质量和原创性、在本研究领域的影响、促进青年研究人员的培训和职业发展机会、对大学发展的影响等。［21］精英大学主要强调研究成果、对顶级人才的吸引力、青年研究人员的发展空间、目标的合理性、目标与措施的关联性等。［22］
三类项目对德国所有大学开放，各个学校均可以提出申请。［23］遴选分为两轮，间隔约一年。第一轮的审核人员均为独立于政府的学者，主要从学术角度进行评价。第二轮评选过程中政府才得以参与，对第一阶段筛选出来的项目进行再次评审，最终确定入选名单。［24］卓越计划是一场动态竞争，鼓励新旧交替，只资助真正有水平的项目和高校。卓越计划二期评选新增5所精英大学，一期入选的9所精英大学中的哥廷根大学（George August University of G?ttingen）、弗莱堡大学（University of Freiburg）和卡尔斯鲁厄理工学院（Karlsruher Insititut für Technologie）等3所大学被淘汰。
四、结论与建议
（一）继续坚持重点建设，建立分层合理的高等教育体系
德国高等教育发展的经验表明，在资源相对有限、高等教育规模不断扩大的情况下，政府无力对所有高校予以均衡投入，齐头并进的绝对公平道路走不通。因此，德国放弃了平等制，实行公平竞争基础上的倾斜性投入，着力打造一批世界一流大学。克尔（Clark Kerr）认为，不同国家的精英高等教育所占比例有所不同：美国、日本占入学人数的10%－20%，英国为50%－60%，德国的百分比更高。［25］单纯依靠精英大学的扩张增加高等教育规模会带来功能失调，德国是反面的典型，而美国和日本则是正面的例证。在大众化阶段，精英高等教育与大众高等教育需要承担不同的功能，解决好精英与大众的关系主要依靠高等教育分层来实现［26］，对作为精英高等教育重要组成部分的一流大学进行重点建设有利于提高资源配置效率。我国高等教育重点建设从1954年确立至今，历经60年时间，虽然建设形式发生了变化，但始终是我国高等教育领域的一项重要政策。我国应继续坚持重点建设，建立分层合理、定位准确的发展机制，优化高等教育结构，实现在大众高等教育基础上精英高等教育的高度选拔性。
（二）学校与学科相结合，形成特色和优势
德国以学校与学科相结合的方式进行建设，卓越计划一期和二期入选的研究生培养机构、研究中心和精英大学的数量保持相对稳定。研究生培养机构、研究中心均注重考察申请项目的特色和优势，精英大学计划也强调强势学科的国际竞争力，每所大学需至少建立一个研究生培养机构和一个研究中心。在重点建设过程中，注重各个高校优势学科的发展和特色的保持。我国“211工程”和“985工程”的建设目标是世界一流大学和高水平大学，入选的多是综合性大学，强化了各校追求综合性的倾向。我国应采取学校和学科相结合的方式，通过公开竞争，仅对少数综合实力较强的高校以学校为单位进行整体建设，多数以学科为单位，针对各校的优势学科进行建设。国家应在政策方面进行引导，实行分类建设、分类发展、分类考评，注重类型的多元化，鼓励各校形成特色和优势，防止千校一面的情况出现。
（三）行政与学术相结合，建立公开透明的遴选机制
德国通过第三方机构——德国研究联合会和德国科学委员会组织卓越计划评选，来自学术界的成员拥有一半以上的表决权，体现了专家的主导作用，平衡了学术界和政府的关系。卓越计划的三类项目均有明确的遴选标准，遴选程序公开，保障了遴选结果的可信度。我国政府始终占据主导地位，其他各方面的作用发挥不够，导致遴选主体的单一化、遴选标准的模糊性以及遴选程序的不规范。因此，应改变我国高等教育重点建设遴选过程中政府主导的局面，由独立的第三方机构组织评选，充分发挥社会、学校、专家等各方面的作用；建立标准明确、程序公开的遴选机制，所有学校均可以参与竞争，重点建设高校和学科均通过公平竞争产生。
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（责任编辑 庞青山）