别敦荣
摘要：我国已经进入法治时代，从没有明文章程到制定章程，是大学走上规范化办学的一个重要标志，是大学自主办学改革取得重要进展的反映。就章程制定而言，在大学创建时期，往往由举办者制定，以解决办学的基本问题为目的；在大学发展时期，常常由权力部门修订章程，以解决办学的适应性问题。与此同时，它还表现出鲜明的国家特色，在分权文化背景下，主要由大学权力部门自主制定和修订；在集权文化背景下，常常由外部权力机关负责制定和修订，或者经其授权由大学负责制定和修订，外部权力机关予以审议批准。我国采取的是一种政府委托代理制的方式，政府授权大学制定，政府主管部门核准。为此，大学应当从现实和长远发展需要出发，以应当解决的问题为导向，以能够解决的问题为重点，谋求内部领导管理体制和治理结构的创新，采取以教授为主体，扩大各利益相关群体的代表性的策略，制订一份真正能够切实保障提高自主办学能力的重要政策文件。
关键词：大学章程；大学制度；现代大学制度；大学；高等教育管理
中图分类号：G649?21文献标识码：A文章编号：1671-1610（2014）02-0065-08
我国高教界对大学章程予以重视，是从2010年《国家中长期教育改革和发展规划规划纲要（2010—2020年》（以下简称《教育规划纲要》）颁布开始的。《教育规划纲要》提出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”同年，教育部确定建立健全章程的首批26所部属高校名单，2011年11月28日，教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》（第31号令），2013年9月，教育部发布《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013—2015年）》，要求进入国家“985工程”的高校在2014年6月底前完成章程起草工作，“211工程”高校在2014年底前完成章程起草工作，所有高校在2015年底前完成章程起草工作。毫无疑问，这些文件的发布推动了大学章程的制定和研究工作。为了达到上述要求，各大学都在着手章程制定工作，但就笔者了解，尽管各大学非常重视，但很多大学对于如何制定章程却并不是非常明确，部分大学将其当作一项上级分配下来的工作任务来完成，于是，根据常规的工作套路，成立负责起草的行政班子，根据教育部有关文件要求，参考其他大学的做法编制章程文本。这样尽管可以应付上级关于制定大学章程的要求，但却不能解决大学改革与发展的问题，无助于大学工作的改进。如何使章程制定真正成为一项推动大学改革与发展的有益工作，而不是又成为一项受到高度重视的无用工作，除了应当了解我国大学章程的属性，正确认识我国大学章程应当解决什么问题和能够解决什么问题之外，还应当明确制定大学章程的有效策略。
一、不同时期大学章程制定的主要策略
从人类现存的组织看，大学是一种可能永恒存在的社会组织。尽管有的大学因为这样或那样的原因被关闭了或停办了，但新创办的大学不但数量越来越多，而且越来越具有生机活力，发挥的社会作用越来越大。大学章程是指导和规范大学开办与办学运行的基本文件，所以，在国际上，大学章程往往是在大学创建之前或之初制定的，在大学发展的过程中，章程常常因环境条件和办学要求发生改变而进行必要的修订。我国早期大学在创办之初大都制定了章程，比如，京师大学堂成立之初制定了《京师大学堂章程》。新中国建立后，因特殊的社会环境，原有大学的章程都被废止了，大学办学主要遵循各级党委和政府的规章与指令，［1］新建大学在创办之初一般也没有制定章程。当今社会我国已经进入法治时代，此时制定大学章程是一种特殊的改革举措。显然，开办时期制定和发展时期制定，不论是其目的还是策略，都不可能完全相同。
(一)大学创建时期，举办者制定章程，以解决办学的基本问题为目的
任何大学都有初创之时，有的创建动议酝酿时间较短，有的持续时间很长，不论何种情况，在创办期间，举办者都会对大学办起来后的运行做出一些约定或规定，这就是制定大学章程的工作。有的大学在创建之时可能没有制定明文章程，但举办者也会以各种形式的规定或要求来规范大学的办学，不可能让大学办学天马行空，毫无章法。
相对而言，创建时期大学章程的制定策略是比较单纯的，较少涉及比较复杂的关系和矛盾。但也有例外，在社会矛盾尖锐或激化时期，大学的创办牵扯到社会阶层的利益调整或权力的再分配，制定章程的策略和过程就会比较复杂。比如，英国伦敦大学的创办就经历了一个十分复杂的、持续时间较长的争论和妥协过程。这种争论和妥协主要发生在英国枢密院和议会，伦敦大学的模式及其章程都是那场著名的争论和妥协的产物。［2］在社会矛盾相对比较平和时期，创建大学成为社会的共识，在如何创建和大学如何办学的问题上，章程往往发挥着重要作用，而章程制定主要表现为一项重要的程序性工作。在这种背景下，创建时期大学章程制定一般包括以下主要策略。
第一，举办者或其代表制定。大学的举办者大致可以分为两类：一类是私人，另一类是社会组织，包括各种经济、政治和文化组织，后者主要以各国中央和地方政府为代表。在以私人作为举办者的大学，其章程主要由私人举办者制订。比如，美国斯坦福大学是由美国19世纪的“铁路大王”利兰·斯坦福（Amasa Leland Stanford）个人出资于1891年创办的，斯坦福在该校章程的制定上拥有绝对的话语权；而在由社会组织作为举办者的大学，其章程制定主要由举办者所委托的代表制订。比如，著名的柏林大学是19世纪初期由普鲁士政府创建的，代表普鲁士政府，以洪堡（F.W.Humboldt）为首的一批官员和学者对柏林大学章程的制定发挥了关键作用。20世纪以来，公立大学得到了迅速发展，尤其是后半期，数量激增。在很多国家，公立大学章程的制定往往由政府部门委托相关组织起草，由国会（议会）等权力部门审议通过。所以，公立大学章程制定后，其修订程序是比较繁琐的。不论是私立大学还是公立大学，尽管其章程是有举办者或其代表制定，章程必然反映或体现举办者的意愿，但大学是公益性社会组织，有其自身的社会责任和使命，所以，从根本上说，章程所规范的大学目的并不是举办者的，而是社会公众的，是公益性的。
别敦荣:制定大学章程的策略探析
第二，参考相关大学章程。大学是一种社会文化遗产组织，后发者往往以先行者为样板，其章程的制定也是这样，有的甚至直接照搬其他大学的章程。比如，英国19世纪以后兴办的大学大多都以牛津大学和剑桥大学为楷模，伦敦大学创建之时举办者希望有所突破，结果，遭受了强大的保守势力的攻击和抵制，因此在伦敦大学的职能、组织结构和运行方式上，都可以看到牛津大学和剑桥大学等古典大学的影子。进入20世纪以来，在大学成为社会的轴心组织之后，大学的身份认定越来越清晰化，先发大学章程的影响也不断增强，这也使得一国之大学甚至世界各国的大学都表现出一些共同的属性，成就了大学这个人类学术组织的“家族相似性”。
第三，基于所创办大学的宗旨和使命。因为相互模仿和借鉴，大学在目的和宗旨上表现出“家族相似性”的特征，但如果各国和世界的大学只具有这些共性特征的话，他们是不可能具有旺盛的生命力的。大学还有其特殊的一面，这就是每一所大学都有其自身的使命，办学宗旨也是同中有异。大学章程不但要反映其共性的特征，还要充分地阐明不同于其他大学的、体现其自身特征的不同的宗旨和使命，以使办学者能够在学术组织共性的基础上办出有特色、有活力的大学。比如，2002年修改后批准生效的《牛津大学章程》所阐述的办学宗旨是：大学的核心目标是通过教学、研究增进知识，并以各种方式传播知识。［3］0141898年清政府制定的《京师大学堂章程》开宗明义地提出：京师大学堂之设，所以激发忠爱、开通智慧、振兴实业。谨遵此次谕旨，端正趋向、造就通才为全学之纲领。后者的“开通智慧”与前者的“增进知识”和“传播知识”有着共同的意义；但其差异也是明显的，前者将牛津大学的核心目标确定为“增进知识”和“传播知识”，途径是教学和研究，甚至“各种方式”，后者不但将京师大学堂的办学目标确定为“开通智慧”，而且还增加了激发忠爱和振兴实业，反映了京师大学堂在中国社会转型时期所担负的历史使命。
（二）大学发展时期，权力部门修订章程，以解决办学的适应性问题
经历了初创时期后，大学发展进入了常规轨道，大学不仅建立了完备的组织体系，而且形成了严密的决策和执行机制，办学处于比较平稳的正常状态。随着大学历史的不断延续，办学的社会环境不断变化，大学自身也在发生改变。在这种情况下，大学既要适应新的环境，又要适应自身的新发展。修订章程是大学从制度上增强适应新环境和新发展的重要的组织行为，是大学把握新的形势发展要求，保持进步性的必由之路。就大学本身而言，修订章程主要是为了增强章程的有效性和办学的适应性，提高章程对办学的指导效力。因此，在章程修订上，大学主要采取以下几种策略：
第一，由大学或其外部权力部门组织修订。在一般情况下，大学内部的权力部门，比如，校务委员会、评议会、董事会或理事会等负责决定是否修订章程、在多大范围进行修订、修订哪些条款以及以何种方式审议通过修订等。但这并不意味着大学外部的权力部门，比如，政府、国会（议会）或一些国家的皇室等就不参与大学章程的修订。从国外的情形看，修订章程的权力可以在大学，也可以在校外的政治或其他组织，还可以由内外权力部门共同拥有。比如，《牛津大学章程》的修订就是由内外权力部门共同拥有、分工履行的。牛津大学不仅是现存历史最悠久的大学之一，而且可能也是章程修订最频繁、也最复杂的大学之一。牛津大学创立之时是没有章程的，后来各学院分别制定了自身的章程。其章程修订权自16世纪以来一直由大学和皇室（国王或女王）共同拥有，且最终批准认可权至今仍为皇室掌控。1636年牛津大学修订后的章程《劳狄安法典》由国王确认批准，并被正式采用。这是牛津大学第一个全面可行的章程。从这次修订看，组织修订的权力在牛津大学，但批准的权力在国王。18世纪后期，牛津大学拥有了比较完整的立法权，正如1759年的法律顾问声明［3］ 006：
在大学获得最初的法人地位后，未经大学的同意或确认，国王不能以其特权或别的方式向大学强加法规或章程，而且大学无权将其制定理想的仪式程序或章程的权利转授给任何人，包括国王。未经评议会的同意或认可，任何这类经授权而制定的章程均属无效。
但19世纪中后期的两次皇家委员会的建议，又将《牛津大学章程》的修订权在大学和皇室之间进行了划分，皇室继续保留了最终的认可和批准权，这一状况一直延续到今天。2002年生效的牛津大学新章程修订条款都得到了皇室的认可。［3］013
第二，修正章程中的不适条款。一般而言，大学初创时的章程都比较简单，随着办学的不断发展，办学体系不断完善，社会需求逐步增多，大学自身面临如何适应新的办学要求的问题。比如，牛津大学和剑桥大学早期的章程《牛津和剑桥大学法人地位法令》由序言和7部分构成，内容简短。显然，制定这一章程时的大学内外环境条件与此后数百年牛津大学和剑桥大学的办学环境和要求是不可能完全一致的，所以，在不同的历史时期，牛津大学和剑桥大学都针对章程中的不适应内容进行了多次修订，以增强章程的效力。就2002年以来批准生效的《牛津大学章程》而言，它包括了前言和17部分，涉及大学的使命和基本组织原则，成员身份，评议会，摄政院，学院、学会与永久私人学堂，校务理事会，学部、学科部、分学科部、系与继续教育系，图书馆、博物馆和科学收藏馆以及牛津大学出版社，大学行政官员，学位、学历与证书，大学纪律，学术员工及督察委员会，学生成员：其他条款，学校对学术员工及后勤人员的聘用，学院资金上缴方案与学院账务，产权、合同与信托，解释或应用大学章程和规章时的争端解决方案，以及附录：68类基金，［3］001远远不是早期章程的内容可比的。
应当注意的是，新中国建立以前，我国大学不但都制定章程，而且还遵循章程规定办学。新中国建立以后，由于社会政治文化的原因，我国大学少有制定章程的，即便有的大学制定了章程，也主要是为了应付政府主管部门有关程序规范的要求而制定的，很少有大学真正遵循章程要求办学。不论公办还是民办，我国大学主要依据党和政府的政策精神办学，在这一点上，与世界上其他国家大学办学有着很大的不同。因此，我国大学在发展阶段制定章程，与其他国家大学修订章程是存在差异的。其他国家大学修订章程，只需在原章程基础上根据变化了的内外环境条件，以及大学办学的新要求，对章程进行补充、修改或完善。我国大学制定章程，不仅要将那些不成文的惯例或规则明文化，而且更重要的是，要在吸收国际上大学章程所包含的普遍原则和规范的基础上，针对影响我国大学办学能力和水平的主要问题，拿出有效的解决办法，使之成为办学的准则。在这一点上，我国大学章程制定可以发挥后发优势，注重追求章程的质量。
二、不同社会文化背景下制定大学章程的主要策略
大学是社会文化教育组织，社会文化不只影响大学教育教学、科学研究和社会服务，还影响大学办学的方式。不同国家社会文化差异显著，大学之间也表现出明显的差异。在大学章程的制定上，不同国家所采取的方式和策略各不相同，表现出鲜明的国家特色。由于世界各国社会文化千差万别，要对差异巨大的各国社会文化进行简单化的归类几乎是不可能的，对其进行贴标签似的描述可能南辕北辙，完全失真。这里只能就两种主要社会文化形态下制定大学章程的主要策略进行总体概述，以显示社会文化形态与大学章程制定之间存在的密切联系。
（一）在分权文化背景下，大学权力部门自主制定和修订章程
分权文化是一些国家社会文化的一种典型类型。分权的思想是现代国家社会政治文化思潮之一，由英国现代思想家洛克（J.Locke）首先提出，法国现代思想家孟德斯鸠（C.Montesquieu）加以完善，而后成为指导一些国家社会政治生活的基本原则。在实行分权原则的国家，大学往往被赋予比较充分的办学自主权。在大学章程制定上，外部权力部门，比如，政府议会、行政机关及其职能部门一般不施加直接的干预或影响，而将权力授予大学，或由大学保留。美国对社会事务实行分权管理，分权文化基础深厚。在大学章程制定和修订上，联邦政府不具有影响力，州政府行政机关也极少施加直接影响，只有州立法机关通过一定的方式发挥作用。比如，麻省理工学院章程的制定和修订权力都由学校法人所有，除学校法人成员外，任何其他组织或个人不能干预或限制。章程第22章“章程变更”规定：本章程可经任何法人成员会议更改、修订、中止或废除，并增加其他规定，在相关通报中应当阐明对章程所要采取的变更，对拟变更的实质也应一并阐明。［4］尽管麻省理工学院在章程制定和修订上拥有充分的自主权，但麻州立法机关通过立法对麻省理工学院的办学也发挥着重要影响。自1861年麻州普通法院向麻省理工学院颁发特许状至今，法院对特许状不断进行修正。比如，1967年修正案赋予麻省理工学院与其他相当的美国高校联合办学，颁发研究生学位的权利。法院对麻省理工学院特许状的最近一次修正发生在2000年。［5］这一现象说明美国将大学章程及与其相关的权力归入立法权的范畴，只有作为自治主体的大学和州政府立法机关拥有这些权力。大学与州政府立法机关通过分权分别行使一定的权力，而州政府行政部门并不直接参与。
（二）在集权文化背景下，外部权力机关负责制定和修订大学章程，或者经其授权由大学负责制定和修订大学章程，外部权力机关予以审议批准
集权文化是人类传承的古老社会遗产之一，直到今天仍是一些国家社会政治文化的主要组成部分，对社会政治、经济、文化、教育等发挥着重要作用。集权文化的主要原则是将社会事业的管理权集中统一于政府，各类社会组织的运行不但受到国家法律的约束和规范，而且受到政府行政机关的直接控制。大学是社会思想的积聚场所，也是新思潮的策源地，担负着社会文化思想的传播、创造和高层次人才培养的任务。由于大学特别重要的社会功能和影响力，在集权文化主导社会事业管理的国家，政府往往对大学进行集权管理，集权的程度以及具体的管理机制与方式因不同国家集权文化的差异而表现出国家特色。法国是集权社会文化传统比较深厚的国家，在大学管理上长期坚持集权管理原则，尽管1985年高等教育改革倡导和推动大学自治，但政府的集权管理色彩仍然非常浓厚。在大学章程的制定上，国家法律法规是章程制定的基本依据，章程关于大学使命和目标、组织机构、人员聘用、功能发挥、纪律要求、对外关系等的规定都要与相关法律法规精神保持一致，不仅如此，章程制定和修订还要得到政府行政机关批准。比如，巴黎第八大学章程于1985年11月22日得到教育部长批准生效，章程第18条规定，总统可提请大学修订章程。［6］巴黎第十一大学章程一开始就载明，大学理事会根据《教育法》第L条第711-7款，于2008年11月3日通过。关于章程修订，第6章第31条规定，章程修订必须得到高等教育部长批准。［7］巴黎第七大学于1970年创立，从其章程说明可知，大学理事会根据联合技术委员会2011年10月17日的建议要求，于2011年12月13日通过大学章程，该章程于2012年1月20日得到高等教育部长批准。该章程内容非常全面，除前言外，共有5章49条，涉及大学办学的使命与手段，管理机构与大学治理，教学、研究和社会服务，大学民主化与社会关系，以及章程修订等方面，在第5章，明确规定章程修订须经高等教育部长批准。［8］法国大学章程制定和修订的要求反映了集权社会政治文化的影响。值得注意的是，法国大学并不都是从创建之时制定章程的，部分大学都只是到了近几年才根据有关政府机关或组织的要求，将制定章程提上日程，所以，很多法国大学章程都是近年来批准生效的。
三、我国大学有效制定章程的策略
从没有明文章程到制定章程，是大学走上规范化办学的一个重要标志，是大学自主办学改革取得重要进展的反映。我国有着悠久的集权社会政治文化传统，政府对高等教育一直实行集权管理。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了“扩大高等学校的办学自主权”的政策要求，自此以来，大学办学自主权得到了一定程度的落实，大学办学焕发出生机与活力。但客观地看，政府集权管理仍然过宽过细，政府管的太多，大学办学的自主权还很不充分。在政府放权与大学自主办学的二重博弈中，一个不能回避的尴尬出现了：政府不断地放权，大学却并没有自主，因为大学没有建立自主办学的机制，政府所下放的权力只是到了大学领导手中，增大了大学领导个人意志的效力。也就是说，政府下放的权力越多，大学领导所拥有的权力就越大，领导几乎成为了政府的代言人或受托人，代表政府对大学进行全面管理。也可以说，政策所期望的大学自主，实际上成为了大学领导自主。［9］正因为如此，制定大学章程的意义远远超出了章程本身的意义，其现实的目的主要在于促进建立大学自主办学机制，完善大学治理结构，提高大学自主办学能力。
2013年11月16日，教育部核准了中国人民大学等六所大学章程。不论是从已经核准章程的大学和已经开始起草工作的大学的情况看，制定章程的策略主要包括：第一，领导牵头；第二，组建行政起草班子；第三，领导研究定案；第四，教职工代表大会评议或审议；第五，校长办公会和党委会（常委会）审定；第六，提交教育部公示核准。比如， 2012年3月，按照教育部有关文件精神，东华大学启动了《东华大学章程》的修订工作，成立了修订工作领导小组和工作小组。领导小组组长由校党委书记和校长两人担任，成员为全体校党政领导，并邀请教育部相关部门的同志参加。工作小组由分管的校行政和党委领导分别担任组长和副组长，成员为相关职能部门负责人、教师代表、学生代表、退休教职工代表等。学校章程修订经过了系统研究梳理、广泛征求意见和反复修改论证等过程，召开了20多次专题研讨会和座谈会，形成征求意见稿，于12月初公布在学校网站，广泛征求学校全体师生员工的意见。章程修订校内审议稿形成后，先后被提交校教职工代表大会、校长办公会、校党委全委会审定通过，形成核准稿。《东华大学章程》于2012年12月31日上报教育部，申请核准。［10］该大学章程名义上是修订，实际上具有制定的意义。由此可以看出，大学章程制定采取的主要是行政化手段，是在大学领导的主持下由部分行政职能部门人员直接参与完成的。章程的制定过程与大学其他文件的起草办法基本一致，行政人员的参与度远远高于教师，教师只有极少数代表参与起草工作，教职工代表大会发挥评议作用。从大学章程制定动议到政府核准过程，可以看出，我国大学章程制定采取的是一种政府委托代理模式，即由政府行政机关委托，大学单方面起草，委托机关核准。从已核准大学章程的内容看，它们基本不涉及大学的合法性即法人地位问题，基本不涉及大学的宏观管理关系问题，基本不涉及大学内部党委书记和校长治校职权划分问题，基本不涉及大学领导层权力集中问题，基本不涉及教授治学权与书记、校长治校权的分割与协调问题，较少涉及教师和学生权益被侵犯的救助问题。很显然，这种状况的出现与制定大学章程的策略有着密切的关系，用行政的思维制定大学章程，其结果只能产生行政化的大学章程。
至今还只有6所大学章程获得了核准，其他数以千计的大学正在制定或刚启动制定章程。当此之时，采取合理有效的章程制定策略，显然有着特殊的意义。从国内外大学章程制定的经验看，大学应当利用这一政府委托代理机遇，从现实和长远发展需要着眼，将章程制定作为一项专业工作来对待，以教授为主体，扩大各利益相关群体的代表性，将章程应当解决的问题与能够解决的问题结合起来，以应当解决的问题为导向，以能够解决的问题为重点，谋求大学领导管理体制和治理结构的创新，提高大学章程的科学性与有效性，力求避免所制定的章程又成为应付政府行政机关要求的、毫无实际意义的空头文件，使之真正成为能够切实保障提高自主办学能力的重要政策文件。为此，可以采取三种主要策略：
（一）建立以教师为主、各利益相关方参与的大学章程制定委员会（或小组），全面负责章程制定工作
我国大学是国家文化教育组织，大学以往是作为政府机关的附属机构对待的，完全根据政府指令办学，不需要制定章程，即便少数大学制定了章程，也不需要按照章程办学。经过30多年的改革与发展，我国大学与政府的关系发生了重要变化，大学办学的自主性得到增强，政府的宏观管理意识越来越明确，其他利益相关者与大学及其办学之间的联系越来越密切，制定大学章程的客观条件趋于成熟。正因为如此，制定大学章程不是大学单方面的事情，而涉及与大学及其功能有关的各利益相关组织和群体，应当将这项工作置于大学社会关系的网络之中，从大学的组织属性出发，将各相关主体都包括进来。
《高等学校章程制定暂行办法》第16条规定：章程起草组织应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成，可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加。第19条规定：涉及到与举办者权利关系的内容，高等学校应当与举办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商。［11］从这一政策文件的规定看，与大学相关的各利益方都拥有参与大学章程制定的权利和义务。从大学内部看，党政管理人员、教师和研究人员、学生等是主要利益相关方；从大学外部看，举办者（组织）、管理者、有关企事业组织、家长和公众以及校友等都与大学及其办学有着密切的联系。为了保证大学章程能够得到有关各方的认同和支持，发挥其应有的效力和作用，在章程制定中，应当将大学内外各利益方纳入起草组织中来，并充分尊重各方的代表性和参与权利。
我国大学实行党委领导下的校长负责制领导管理体制，党委和校长在大学章程制定中发挥领导作用是毋庸置疑的，但章程的制定组织的性质以及如何构成则是值得谨慎斟酌的。一些大学组成了以行政管理人员为主、有教师和学生代表参与的章程起草委员会（或小组），具体负责起草工作。这是一种完成上级下达工作任务的常规做法，是一种简单的行政化的策略，前述章程制定中存在的不足都与这一策略有关。大学是社会文化教育组织，具有鲜明的学术性，学科和专业是其功能载体，教师和研究人员是其功能的主要实现者。章程是大学办学与发展的政策性文件，是贯彻改革精神、探索现代大学制度的重要媒介。如果再依常规手段来制定章程，其结果是不难预料的，已经核准的部分大学章程的作用也予以证明。所以，章程制定应当有新的策略，应当用改革精神来指导章程制定工作。章程制定组织应当是大学党委和校长领导下的专业组织，而非行政组织，其构成应当以教师和研究人员为主，有行政管理人员、学生和其他方面的利益相关者代表参与。教师和研究人员代表中要有高等教育专家、法律专家、政策研究专家、管理专家等，以发挥他们的专业智慧，保证大学章程的科学性、合理性和有效性。
（二）以《高等教育法》等法律为基本依据，重点设计大学自主办学的宏观与微观机制
大学自主办学不但是政府行政管理体制改革的要求，更是大学遵循高等教育规律、提高办学水平和办学质量的要求。长期以来，我国大学缺少办学自主权，主要根据各级党政机关的指令办学，往往导致办学脱离高等教育规律，办学水平和质量不高，不能满足国家经济社会发展和现代化建设的需要。改革开放以来，政府行政管理体制改革持续推进，转变政府职能，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府成为大趋势，对大学办学而言，其必然结果是政府行政指令逐步减少，自主权不断扩大，自主办学的要求不断提高。《高等教育法》等法律对大学的法人地位和自主办学要求做出了明确的规定，为建构大学自主办学机制指明了方向。
大学自主办学机制有宏观和微观之分，宏观机制主要是大学作为社会事业法人组织与政府作为公法人组织之间关系的协调机制；微观机制是指大学内部各办学主体单位以及各组成群体之间的运行机制，主要包括学校党政领导与各二级院系的关系模式、校级党政部门与二级院系之间的关系模式等。在大学章程中，就宏观机制而言，一方面，主要应当明确政府对大学的权利和义务，以及政府规范和调控大学办学的权力范围和作用方式等；另一方面，大学所拥有的自主办学权利，大学接受各级党委和政府对办学进行规范和调控的方式，以及大学规避各级党委和政府过度行政干预的手段等。就微观机制而言，首先，应当明确校级和院系各层次的办学地位，明确院系的双重组织属性，即既是学校二级单位，隶属于学校层次，又是相对独立的办学单位，具有自身办学与发展的逻辑，并做好校院系各层次管理与办学的权利和义务分割，建构校院系分工清晰的自主办学功能体系；第二，建立校院系自主办学的组织机构，尤其是应当完善院系自主办学的组织机构设置，强化编制配置，使之做到机构、人员和权责三位一体；第三，规定校院系各层次相互作用的方式和方法，尤其是规范校级层次党委和行政职能部门的行政方式方法，扭转校级层次党委和行政职能部门过度行政、乱作为的现象，改变校级层次任何机构都可以统管全校各院系，可以直接对院系领导发号施令，可以任意指挥和干预各院系办学的状况，使校院系各层次在其自身的职权范围内真正做到自主办学，从而调动院系办学的积极性。［12］
（三）以《教育规划纲要》精神为指导，合理设计大学内部治理结构，破解过度行政化的难题
大学真正实现自主办学，达到遵循高等教育规律办学的要求，不仅取决于是否能够建立宏观和微观的自主办学机制，还取决于能否破解过度行政化的难题，建立合理的内部治理结构。现代大学是学术共同体与社会功能组织的混合体，单纯的行政治理结构和市场化的企业治理结构都不能完全适应其办学要求。作为学术共同体组织，学术是大学至上的价值追求，以教授为代表的教师和研究人员是学术价值的实现者；作为社会功能组织，社会责任和使命是现代大学存在和发展的动力之源，大学内部的非学术人员，尤其是党政人员是大学践行社会责任和使命的推动者、护卫者。在内部治理中，建立合理的结构，理顺党政人员群体和教师群体之间的关系，保障以学术价值为核心的社会功能的实现，是现代大学办学的目的之所在。
《教育规划纲要》提出：完善治理结构。公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。这些要求明确了大学内部治理结构中各有关机构和群体发挥作用的领域以及组织形式与方法。毫无疑问，大学章程不能游离于这些政策要求之外，应当反映和体现这些政策要求。
制定大学章程应当落实这些政策要求，首先，处理好党委和校长之间的关系，主要是党委书记和校长之间的关系，明确他们的职位性质，规定他们的职责权力，限定他们发挥和履行职责的手段，规范他们沟通与合作的形式与途径，将他们之间的职权关系在规则和程序上予以明确化和固定化，消除他们之间关系的灰色地带，改变他们处理相互关系主要靠觉悟、靠感情、靠经验而不是在明面上靠制度的一贯做法。内部党政关系，以主要是书记与校长之间的关系不清、不顺已经成为影响大学和谐、快速发展主要障碍，大学章程必须在二者关系问题的解决上有所作为，取得突破，否则，不但章程不可能发挥其应有的作用，大学办学也难有更好的发展。第二，科学划分党委会、校长办公会和学术委员会（或教授会）的职权，明确他们之间相互交叉影响关系的协调方式，建立党务、行政和学术适度分开又相互协同的机制。在大学办学中，党委、校长和学术委员会（或教授会）各自拥有自身的核心价值诉求，他们所表现的政治价值、行政价值和学术价值既相互矛盾又相互统一，在章程制定中，遵循《教育规划纲要》要求“全面提高高等教育质量”的精神，在办学宗旨和目标的规定中突出学术价值，以追求学术价值的最大化为根本，以达到政治价值和行政价值的要求为基准，将政治价值和行政价值统一到学术价值上；按照党委治党、校长治政、教授治学的原则，建构党委主党务、校长主行政、学术委员会（或教授会）主学术的治理架构，使三者明确分工，各自在相关范畴行使职权，发挥作用，推动大学进步与发展。第三，将各种群团组织在大学治理中的地位和作用予以合理定位，保障其对大学办学发挥积极而有效的影响。工会、团委和学生会等是大学利益相关者组织，他们并非无足轻重的组织，如果定位合理、权利与义务规定适当，他们对大学有效地实现办学目标具有重要的促进作用。在章程制定中，除了应当发挥这些组织代表的作用外，还应当重视他们的价值诉求，重视他们参与大学治理机制的设计，明确规定他们的组织属性和权利范围，规定他们在各种审议和决策委员会的代表职数与权限，使他们能够在合理的规则下维护自身利益，有效地发挥自身作用，促进大学发展。□
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（责任编辑 曾山金）