艰难中前行的奥巴马政府医疗改革

  • 投稿
  • 更新时间2018-09-21
  • 阅读量3次
  • 评分0
  • 0
  • 0

  摘要:本文在分析美国医疗改革背景和医疗系统概况的基础上,阐述2013年以来奥巴马政府医疗改革主要进展及所遇到问题,并对2014年美国医疗改革趋势进行探讨。2013年以来,奥巴马政府的医疗改革取得了很多进展:创建了联邦、州或联合医疗保险交易所(或医疗保险市场);规范管理医疗保险公司;创新性改革公共医疗保险项目支付制度;定期公布多方位、透明医疗数据等将从根本上重塑美国医疗系统。但改革也遭遇各种问题:责任与权利、政府与市场作用争论激化;联邦、州医疗保险交易所设计及技术障碍;联邦、州政府面临财政预算压力;美国各州医保覆盖率和医保保费差距拉大。这些问题的存在将为2014年奥巴马医疗政策的执行增加不确定性。


  关键词:奥巴马医疗改革;医疗保险交易所;医疗成本控制;


  作者简介:刘晓红,北京市东城区张自忠路3号;邮编:100007;E-mail:lliuxh@126.com


  医疗改革是美国国内重要政策之一。2010年奥巴马签署《患者保护与平价医疗法案》(PatientProtectionandAffordableCare,后称ACA法案),法案签署后,共和党起诉最高院,试图推翻法案。2012年7月最高院裁决,各州决定是否扩大联邦穷人医疗救助资格范围。2013年是美国政府医疗改革的关键年,改革遭遇各种困难,ACA某些条款不得不延迟执行。奥巴马竞选时宣称“如果你对自己的医保计划满意,你可以继续持有原来的医保”(“likeit,keepit!”(1),后称“喜欢,就持有”承诺),陷入两难困境,民众对奥巴马政府信任度大幅下降。


  一、美国医疗改革背景和2012年医疗保险概况


  (一)美国医疗改革背景


  美国医疗系统是建立在盎格鲁-撒克逊文化基础之上的,崇尚个人主义。美国医疗改革中有著名的“沃特曼现象”(1):几乎所有美国人都认为美国的医疗系统急需全面改革。可是一旦进入改革,却对选择方案争执不下,难以执行任何一项实质性的医疗改革。美国医疗系统的改革多是渐进性改良。


  美国的医疗保险系统是在第二次世界大战时期建立的。二战期间,美国实行工资管制。雇主不能提高工资,只能靠提供医疗保险福利来吸引和留住人才。1954年,政府对企业购买医保保费实行免税政策。由此,雇主成为美国人医疗保险获得的主流渠道。


  约翰逊总统1965年建立了“联邦老人医疗照顾”(Medicare)和“联邦穷人医疗救助”(Medicaid)两个制度。立法规定建立由美国联邦政府管理联邦老人医疗照顾,为65岁以上老人或满足一定要求的人群提供医疗保险。联邦穷人医疗救助(Medicaid)由联邦政府和州政府共同融资,各州自行决定覆盖范围和内容。


  2010年3月10日,奥巴马政府经过长期的努力,最终签署了ACA法案,结束了多位总统推行全民医保失败的历史,向全民医保迈出了关键的一步。法案的初衷是为了解决美国医疗系统三个问题:无保险人群、难以控制的医疗费用增长率、提高医疗效率同时减少医疗系统失衡状态,但两党政治和利益集团的阻碍,最终签署了妥协性的法案,为签署后法案执行埋下极大地不确定性和艰难的种子。


  (二)2012年美国医疗系统概况


  1.2012年美国医疗保险构成


  从2013年美国统计署(U.S.CensusBureau)发布的2012年美国医疗保险数据来看:(2)2012年,美国有医疗保险人群为2.63亿人;无保险人群为4800万,占总人口的15.4%。


  有医疗保险人群分参加政府公共医疗保险项目或参加私人医疗保险项目两部分。


  政府公共医疗保险项目:2012年政府公共医疗保险人群覆盖人群为1.01亿人,占总人口的32.6%。其中,联邦老人医疗照顾项目,覆盖4890万人,占总人口的15.7%;联邦穷人医疗救助,覆盖5090万人,占总人口的16.4%。


  私人医疗保险项目:2012年私人医疗保险覆盖人群1.98亿人,占总人口的63.9%,由雇主型医疗保险和私人非集团医疗保险项目两部分组成。雇主型医疗保险,2012年覆盖人群为1.7亿人,占总人口的54.9%;私人非集团医疗保险项目,覆盖2800万人,占总人口的9.8%。


  2012年,无保险人群有4800万人,占总人口15.4%。无保险人群都是65岁以下非老年人人群,18岁以下无保险人群660万人。无保险人群中60%至少有一人全职工作,16%兼职工作。90%的无保险人群属于中低收入人群,(1)不是穷人,也不是老人。(2)


  2.2012年美国国民医疗费用组成


  根据美国联邦老人医疗照顾和联邦穷人医疗救助服务中心(theCentersforMedicareandMedicaidServices,后称CMS)最新公布数据,(3)2012年美国国民医疗费用增长3.7%,达到2800亿美元,人均医疗费用为8915美元,国民医疗费用占GDP的17.2%。


  公共医疗保险:联邦老人医疗照顾医疗费用在2012年增长4.8%,达5725亿美元,占全民医疗费用的20%;联邦穷人医疗救助医疗费用增长3.3%,达到4212亿美元。


  私人医疗保险:2012年私人医保医疗费用9170亿美元,增长3.2%。


  现金卫生支出(out-of-pocket):2012年现金卫生支出增长3.8%,达3282亿美元。医疗保险计划中成本共担份额增加是现金卫生支出增加的主要原因。


  2012年国民医疗费用中,家庭负担28%,联邦政府负担26%,私人企业负担21%,州和地方政府负担18%。


  二、2013年奥巴马政府医疗改革的主要进展


  2013年,奥巴马政府的医疗改革主要进展有:


  (一)建立联邦或州医疗保险交易所


  2013年10月1日,奥巴马政府通过政府的医疗保险网站(HealthCare.gov),用英语、西班牙语、汉语、韩语、法语、葡萄牙语等多国语言进行推广,鼓励人们申报购买医保计划。


  医疗保险交易所(又称医疗保险市场,HealthInsuranceExchanges,orHealthInsuranceMarketplaces),为个人和小企业提供符合联邦和州标准的私人医疗保险。国会预算办公室(CongressionalBudgetOffice,CBO)预计,2014年医保交易所将为900万人提供医保计划,2022年为2900万人提供医疗保险。(1)通过医保交易所网站,为中产阶级(收入在联邦贫困线100%—400%之间人群,即2012年4口之家年收入在23050美元到92200美元之间的家庭)提供税收减免或成本共担补贴;同时也为低收入人群提供联邦穷人医疗救助保险。


  奥巴马政府授权各州建立州立保险市场;拒绝建立州立保险市场的州,由联邦政府负责建立联邦保险市场;各州也可申请建立联合医保市场。美国已有17个州和哥伦比亚特区建立州立医疗保险市场,其中犹他州建立双交易所,个人医疗保险交易所联邦政府运营,小企业医疗保险交易所由犹他州运营。33个州建立有联邦设置医疗保险市场,即联邦医保市场或联合医保市场。(2)各州市场竞争条件和医疗保障潜在成本不同,医保保费有很大差距。


  (二)规范管理医疗保险市场


  ACA法案规范管理医疗保险市场:2014年1月1日,法案禁止新计划和已有的集团计划对个人医保偿付设立年限额。2014年,确保参与临床试验的个人能参保,禁止保险公司因为申请人选择参与临床试验撤保或限制偿付,适用于癌症或其他威胁生命疾病的所有临床试验者。(1)


  严禁保险公司因为参保人生病退保,严禁保险公司因为个人既往史(又称过去病史,指患者既往的健康状况和过去曾经患过的疾病。后称既往史)拒保或拒绝续保。(2)建立既往史医保计划,有既往史的患者通过各州的临时性既往史医保计划获得平价医保,既往史医保计划根据标准人群健康状况制定保费。


  2014年,美国卫生部制定基本医疗福利的定义,所有在联邦和州医疗保险市场运营的医保公司提供的医疗保险必须覆盖基本医疗福利。在执行中,由于奥巴马“喜欢,就持有”承诺,保留“祖父型医保”(Grandfatherˊsplan)(3)与法案执行矛盾。


  (三)扩大医疗保险覆盖范围


  ACA法案从三个渠道扩大医疗保险覆盖范围:


  第一渠道是:规定从2010年开始,26岁以下年轻人可以通过父母医保计划作为家属参保,2013年,300万年轻人通过此途径获得医保。


  第二渠道是:ACA法案规定扩大联邦穷人医疗救助和儿童医疗保险(ChildrenHealthInsuranceProgram,CHIP)覆盖范围。自2014年起,65岁以下收入不超过联邦贫困水平138%人群可享受联邦穷人医疗救助。为帮助各州扩大联邦穷人医疗救助覆盖范围融资,联邦政府将在2014年到2016年承担100%费用,2020年前将逐年减少,最终承担90%费用。2012年最高法院裁定,各州政府和立法机关自行决定是否扩大联邦穷人医疗救助覆盖范围。


  截至2014年1月24日,26个州和哥伦比亚特区决定扩大联邦穷人医疗救助覆盖范围,3个州正在考虑,21个州不考虑扩大覆盖范围。(1)根据CMS颁布数据,2014年2月,48个州中有6230万美国人加入联邦穷人医疗救助和儿童医疗保险,申请人比2013年增长5.2%。


  第三渠道是通过HealthCare.gov网站,建立联邦、州或联合医疗保险交易所或市场,通过网站,为有资格人群提供相应的税收减免和补贴。


  2014年5月1日,美国卫生和人类服务部(DepartmentofHealthandHumanService,HHS)部公布通过医疗保险市场申请获得医疗保险人群为801.9万人。其中州医疗保险市场申报260万人,联邦医疗保险市场申报540万人。34%参保人群在18岁到34岁之间。65%选择白银计划(Silverplan),20%选择青铜计划(Bronzeplan)。购买医保的人群85%获得相应的财政补贴。(2)


  (四)建立风险调整(RiskAdjustment)机制


  ACA法案为新运营的医疗保险系统建立风险调整机制。风险调整是指医保计划根据申请人群潜在的健康状况进行偿付,保护覆盖高成本、患病较严重人群高比例的医保计划免受亏损。为保护覆盖高风险人群的医保公司,法案要求根据医保计划申请人群进行总风险评分,根据评分对不同医保计划进行再分配。法案建立3Rs机制,即两个三年期(2014年1月1日到2016年12月31日)临时转型机制:风险走廊(RiskCorridor)、临时再保险项目(TemporaryReinsuranceProgram)和一个永久性的风险调整机制(RiskAdjustment)。


  2013年10月30日,HHS颁布医保交易所医保计划风险调整机制———3Rs最新规则;12月2日,颁布相关付费指南。(3)


  风险调整机制适用范围:除祖父型医保计划之外,其他所有有资格在个人、小企业医保市场,即在医保交易所之内或之外运营的医保计划。风险调整机制目的是将医保竞争集中在医疗服务质量和效率上,不再集中到如何避免高成本患者上。


  2014年医保计划仍能因某些因素,如年龄、家庭规模、地域、吸烟等收取差别保费。法案规定差别范围:如老年组保费最高是年轻人医保保费的3倍;吸烟人群医保保费最多是非吸烟人群的1.5倍。


  (五)增强医疗信息透明度


  2014年4月,CMS通过网站公开发布联邦老人医疗照顾医生付费的数据。首次公开为该项目提供医疗服务的医生支付数据,改变了一直以来对患者只公开医生姓名、地址、电话的历史。新数据提供了50个州88万医生和其他医疗服务提供方提供服务的关键信息,例如医疗服务数量、平均价格等。从2010年开始,该机构通过healthdata.gov中心公布有关联邦老人医疗照顾项目费用、使用、医疗质量评估、各州质量对比,不同医疗服务提供方医疗质量评估等数据。2013年5月,该机构提供了3000家医院住院服务价格。2013年6月,公布30家门诊医疗付费数据。(1)2014年医生收费数据公布以后,掀起了对收费前10名医生的审查风潮。


  (六)强调预防医疗和全科医生的作用


  2013年1月1日,增加联邦老人医疗照顾对全科医生的支付费率。2014年,联邦医疗救助项目覆盖更多患者,法案要求各州对全科医生支付不能低于联邦老人医疗照顾项目中的支付率,联邦政府承担全部增加费用。各州2014年12月31日统一两个政府公共项目对全科医疗的支付费率。


  2013年1月1日,为各州穷人医疗救助扩大预防医疗服务提供资金,患者零负担。如果州穷人医疗救助计划选择提供这些预防福利,该州将获得增加1%的联邦医疗援助比(FederalMedicalAssistancePercentage,FMAP)的资助。


  (七)改革医疗系统支付制度


  通过联邦老人医疗照顾支付制度改革,改变医疗服务价格,调整支付结构,影响医生行为,从而影响私人医疗保险市场。多项研究表明政府项目支付改革对整个美国医疗系统有溢出效应,支付方式创新,改变了美国医疗系统中碎片化、以急诊为中心,按服务付费的传统支付方式,逐步转变为以患者为中心,为医疗服务价值付费,鼓励多医疗服务提供方合作医疗方式。


  支付制度改革和探索主要包含:


  (1)负责任医疗照顾组织(AccountableCareOrganizations,ACOs)。通过联合财政激励机制,鼓励医疗服务机构相互合作,提供更有效的医疗服务。CMS研究表明,2012年,32个先期项目中,13个先期项目节约8760万美元,联邦医疗照顾净节约3300万美元。负责任医疗组织节约的主要举措是减少患者住院率和再入院率。除了政府公共项目外,私人部门中越来越多的机构签订负责任医疗组织协议。(1)


  (2)一揽子支付(Bundledpayment)。为了住院部门有更多结余,联邦老人医疗照顾和联邦穷人医疗救助创新中心引进了一揽子支付。一揽子支付是住院或急诊后期医疗服务固定支付体系(包括再入院相关医疗服务),从不同医疗服务单个支付系统,转向不同提供方跨部门一系列医疗服务一揽子支付。一揽子支付改变医疗服务设置,同时提高医疗质量,降低再入院率,鼓励不同医疗服务方进行医疗合作。有共享联邦老人医疗照顾结余的后付费一揽子支付,和强调财政风险和高效、高质量的预先付费模式。


  (3)降低再入院率项目(theHospitalReadmissionsReductionProgram,HR-RP)。2012年10月1日,联邦老人医疗照顾项目执行降低再入院率项目,减少患者的再入院率,该项目规定,患者临床再入院率超标,将予医院财政处罚。根据CMS数据,2/3医院受处罚,预计2013年2217家医院接受约2.8亿美元处罚。(预估数据,非实际数据)(2)


  三、2013年以来奥巴马政府医疗改革执行遇到的问题


  美国ACA法案签署以后,遭到来自共和党和保险机构的反对。2012年6月,美国最高法院做出裁定,奥巴马政府的医改法案大部分条款合乎宪法,最具争议的“强制医保”条款得以保留。虽然在法律上为医改扫清了障碍,但2013年以来在执行时出现以下问题:


  (一)政府停摆,两党医改政策分歧、争议激化


  2013年9月29日,美国国会众议院通过为期两个半月的临时拨款议案,议案要求将奥巴马美国医疗改革延期一年实施。9月30日,参议院否决众议院延期一年执行奥巴马医疗改革的要求,取消了用于实施医改而征收医疗器械税的临时拨款议案。2013年10月1日,美国联邦政府2014财年开始,因为美国民主、共和党尚未解决新财年政府预算分歧,联邦政府非核心部门被迫关门。


  2013年10月奥巴马取消访问马来西亚和菲律宾,缺席巴厘岛举行的亚太经合组织(APEC)峰会。10月7日,国防部文职员工被迫无薪放假。10月16日晚,美国国会参议院投票通过议案,结束联邦政府关门。(1)


  政府临时关门,反映了美国社会意识形态分歧加剧,根本在于权利与责任之争。美国医疗改革一直伴随着两个重要的争议。一个争议是医疗服务究竟是公民权利还是商品。对于65岁以下非老年人群而言,医疗服务(除外急诊)是商品,应该遵循市场规律,按照患者的支付能力来进行分配。这样的医疗服务定位决定了美国为穷人和老人提供政府公共医疗保险项目,成为唯一无全民医保的发达国家。


  奥巴马总统在签署ACA法案时,发表演讲:“当美国人患病的时候,能够获得基本的医疗服务,这是美国人的权利。”(2)奥巴马政府肯定了医疗服务是美国人的公民权利;与此同时,美国国内仍有许多人认为,医疗从来就不是权利,它和食品、住房一样,是每个人的必需品,是商品。医疗服务由医疗服务提供方和需要并有能力用货币进行购买的患者之间建立的市场来提供,应遵循市场规律。


  另一个是政府作用之争。美国人崇尚自由,自由的核心是权利和选择。美国医疗系统强调个人作用,对政府持怀疑态度。地方和州政府在医疗服务配置中起主要作用。奥巴马医改核心是个人强制医保条款,被称为“政府托管”,备受攻击。对于奥巴马医疗改革,两党意见相左:民主党认为,奥巴马政府的医疗改革开创了一个新时代,将美国医疗系统在控制医疗费用的同时,迈出了走向全民医疗的关键一步。共和党却认为,奥巴马的医疗改革将带来难以负担的“医疗社会主义”,仍致力于推翻法案。怀疑政府,担心政府进行“死亡判决”。


  由权利引申到对政府责任的争议,这是美国医改一直始终面对,但无法解决的问题。政府与社会之间,个人与集团之间,自由与责任之间如何界定,这种界定对社会经济发展方向,道路选择至关重要。随着奥巴马医疗改革的进行,观念的冲突将日益加剧。


  (二)创建医疗保险交易所,原有的运营和管理问题凸显


  2013年以来,美国进行史无前例的改革,在全国范围内创建不同类型的医疗保险交易所。医疗保险交易所在设计之时,争议的焦点就是联邦和州的作用和分配。当时有两个不同议案:众议院议案要求建立独立的联邦医保交易所,允许各州自由出入,运营州医保交易所;参议院议案创建准入模式,遵从各州选择是否创建医保交易所的选择。参议院议案最终通过。2013年法案执行时,争论集中在各州决策要创建何种类型的医保交易所。医疗保险交易所内需要合并政府公共医疗保险市场和个人、小企业医疗保险市场,凸显原有尚未解决的运营和管理问题:


  第一,州和联邦政府职能分配和合作。各州需要决策建立何种类型的医保交易所。医保交易所的建立,需要联邦和州政府职能的合理分配和良好合作。如,建立州医保交易所的各州,需要负责所有的核心医保交易所功能,但也需要联邦职能的配合,如决定联邦资金援助资格等;对于联邦设置医保交易所的各州,既需要联邦设置,也需要各州运营的评估功能,如医保保费费率评估等医保资格认证。各州需要根据自己政治环境和需要进行评估,并选择适合自己的政策路径。第二,各州和联邦医疗保险交易所网站遭遇技术问题。2013年10月1日,HHS通过政府医疗保险网站公开接受申请登记。政府医疗保险网站遭遇技术难题,难以应付多人同时申请。(1)2014年4月,医保申报第一期结束,登记人数超过奥巴马政府预估目标。很多医保交易所仍有各种技术问题需要进一步解决。第三,对未来资金的担忧。各州创建医保交易所后,质疑国会是否会继续对医保交易所进行拨款,担心未来不再拨付。如果拨款减少,各州将面临巨大的资金压力。第四,控制逆向选择(1)能力。因为资源有限,医保交易所内外医保管理不一致,增加了逆向选择的风险。为了防止逆向选择问题,各州采用了第一代信息技术系统,对医保计划进行认证,加强对消费者的教育,并提供各种服务。


  创建医保交易所,各州设计灵活度大,加上各州不同的无保险率等因素作用,未来医保交易所将出现较大的差异。各州不同决策将影响该州人群医保和健康状况。


  (三)执行个人强制条款,雇主强制条款执行部分延迟


  ACA条款规定2014年美国公民和合法居民必须购买合格的医保(有例外情况,阶段性无保险罚款)。2013年1月30日,财政部国税局(InternalRevenueService,IRS)发布个人责任条款(2),同日,HHS发布基本医疗保险标准,例外资格(3)。7月1日,HHS颁布例外资格和基本医疗保险标准最终条款。8月30日,国税局颁布个人纳税者基本医疗保险指南。10月28日,HHS颁布个人强制指南,将个人罚款延长到2014年3月31日以后执行。


  个人强制(IndividualMandate)的罚款分阶段进行,以每个成年人为例:2014年罚款95美元;2015年罚款325美元;2016年罚款为695美元。


  法案还要求中型企业(50—99名全职雇员)的雇主在2014年提供平价医疗保险,如果不提供,将缴纳罚款。迫于多方压力,2013年7月,财政部该规定的执行时间延长到2015年。2014年2月,财政部再次宣布将罚款执行时间延迟到2016年1月1日。要求100名雇员以上的大公司2015年为75%雇员提供平价医保,2016年为90%雇员提供平价医保。


  表一2013年以来,推延执行的ACA条款下载原表


  表一2013年以来,推延执行的ACA条款


  来源:尼古拉斯.伯格利:ACA法案关键要素延迟执行合法性分析,新英格兰医学杂志,2014年第四期(NicholasBagley,thelegalityofdelayingkeyelementsoftheACA,theNewEnglandJournalofMedicine,April2,2014)


  (四)奥巴马承诺二次修改,承诺与法案冲突引发信任危机


  奥巴马竞选时“喜欢,就持有”承诺,被称为2013年年度谎言。(1)奥巴马总统允许任何人在自愿情况下保留现存保险单的承诺与法律规定矛盾,遭遇信任危机。


  ACA法案的条款改变了医疗保险的运营环境,无论是保险福利构成、申请保险人群构成、保险偿付还是政府管理都发生改变。卫生部2014年将制定基础医疗定义,所有医疗保险公司提供的医疗保险计划必须涵盖基础医疗内容,同时ACA法案对医保公司进行严格管理,禁止各种歧视,禁止设定生命限额,设立既往史医疗保险计划,对保险公司进行严格管理。原有医疗保险必须符合ACA法案要求,需要根据申请人群,遵守法案要求,重新设计新的医保计划。


  为了实现承诺,就必须保留“祖父性医保”,奥巴马政府为此在2013年11月14日和2014年3月5日进行两次修订(见表一),最终将执行ACA法案规定推延到2016年10月1日执行。该决定将保险公司的严格管理推延,引起公众对法案严肃性,总统能否严格执行法案的质疑和争论。(1)


  (五)医疗费用增长率减缓引发争论,增加政策执行不确定性


  2014年来美国各机构、智库和公众对美国国民医疗费用增长减缓趋势进行激烈讨论。各方意见的不一致增加了政策执行的不确定性。


  2014年3月总统经济报告第4章中对美国医疗成本增长速度减缓趋势和法案影响进行详细阐述和分析,用详尽的数据表明:正是经济衰退,医疗保险支付制度改革,尤其是政府公共项目Medicare支付制度改革从根本上改变了医生执业模式,更多创新促进了不同医疗服务提供方之间的相互合作,改变了美国医疗系统,从而抑制了美国医疗成本增长速度,医疗费用增长减缓趋势可持续。(2)经济学家保罗·克鲁格曼认为,奥巴马政府的医疗改革有效地减缓了医疗成本增长速度,提高了医疗系统的效率。(3)


  也有诸多研究机构和专家对此表示质疑,认为这次增长率减缓与1990年代有管理医疗(ManagedCare)改革带来医生执业方式改变和医疗成本短暂控制相似。美国医疗系统复杂性决定了医疗费用增长率减缓只是暂时的。因为新医疗技术的发展和强大的需求因素将不断推动医疗费用的快速增长。(4)当经济复苏,快速增长后,医疗费用增长速度将会增加,但转变时机和幅度不确定。(5)


  多数公众不认为医疗费用增长率有减缓趋势。医疗保险中现金卫生支出部分增加,同时医保保费上升:2013年医疗保险人均扣减额为1135美元。雇主型医疗保险中,家庭平均保费为16351美元。其中雇员负担保费上升到4560美元,医疗保险保费增长率远超过工资增长率。60%美国人认为国民医疗费用增长率继续增长;30%人群认为国民医疗费用增长率不变;只有4%人群认为有所减缓。没人认为国民医疗费用增长率下降。(1)医疗费用增长趋势的讨论,将影响政府控制医疗费用政策的选择,各方意见不一,增加了未来医疗政策执行的不确定性。


  四、2014年奥巴马医疗改革前景


  在对2013年奥巴马政府医疗改革主要进展和问题的分析中,我们发现以下趋势将在2014年继续存在:


  (一)联邦和州政府新财年,面临财政预算压力;权利和责任、政府和市场争议激化


  近25年间,美国各州和地方政府的医疗费用翻番,2012年达到4750亿美元,人均花费1515美元,占国民医疗费用的18%,是各州和地方政府费用的24%,占各州和地方政府税收收入的35%。(2)持续快速的医疗费用的增长,让原本就处于财政困难中的各州和地方政府抉择更加艰难。


  随着联邦、州医疗保险市场参保人群增加,联邦穷人医疗救助覆盖范围的扩大,新参保无保险人群通过联邦穷人医疗救助等渠道获得常规医疗服务,ACA法案要求联邦、州支付费用占比增加,2014年联邦和各州仍将面临巨大的财政预算压力,联邦、州政府收入支出矛盾加剧,将激化各方对权利与责任、政府与市场的争论。


  (二)医疗保险交易所在2014年遭遇新问题


  2013年到2014年4月中旬,医疗保险交易所网站在经历了各种困难后,超预期完成医疗保险申报工作。2014年下半年,新一期的申报开始,州、混合和联邦医疗保险市场仍需克服各种技术难题,申请联邦拨款修复网站。2014年新的申报期到来,各类型医疗保险交易所中,州和联邦政府的合理配置、相互合作、使用有限资源和资金等都面临着新一轮的挑战。另外有些州基于第一期情况,正在考虑是否改变2013年所选择的医疗保险市场类型,不确定性增加。以麻省为例,2014年7月中旬麻省将决定是坚持修复原有网站还是转型到联邦医疗保险网站(Healthcare.gov)。马里兰州也需要申请4000万到5000万美元修补已有的医疗保险交易网站漏洞。(1)


  (三)各州医疗保险覆盖面和医保保费差距加大


  各州医疗制度和政策选择不同,医疗差距(2)不断增大。美国医疗法案主要由各州执行,无论是建立医疗保险市场、扩大联邦穷人医疗救助的覆盖范围,还是各州通过医疗保险市场进行补贴和成本共担,都有很大区别。以联邦穷人医疗救助为例:截至2014年,27个州决定扩大联邦穷人医疗救助覆盖范围,19个州拒绝执行,5个州正在讨论中,还未最后决定。在决定扩大联邦穷人医疗救助范围的州中,平均申请人数增加8.3%;决定不扩大范围的州平均申请人数增加1.6%。(3)


  法案的实施将进一步拉大各州医保水平差异,影响各州人群的健康水平。在决定联邦穷人医疗救助不扩大覆盖范围的州中,平均覆盖范围是收入在联邦贫困线46%水平以下人群(即三口之家年收入为8987美元)。其中最低的亚拉巴马州,只覆盖收入低于16%联邦贫困线水平人群(即三口之家年收入为3221美元)。超过覆盖范围到联邦贫困线水平收入人群都是无保险人群,没有获得医疗保险的渠道。(1)


  各州医疗保险差距加大是否会导致州劳动生产率下降,降低人们的生活水平?有研究表明,不同的地区医疗系统将导致福利不同。慢性疾病严重影响美国南部经济税收。每年因为糖尿病和抑郁症,美国劳动生产力的损失高达1000亿美元。无保险人群占比高的州将负担更为沉重的全科和预防医疗。(2)各州医疗系统差距的加大将在扩大医疗覆盖面以后,成为医疗改革的重点。


  (四)数据透明度增加,医疗政策选择效率提高


  为患者、医疗服务提供方、政策制定方和雇主等提供透明公开的医疗数据,建立电子病历系统,这些措施将在未来十年中节省1000亿美元医疗费用。(3)


  2014年4月,国会预算办公室(CongressionBudgetOffice,CBO)将各州在下十年花费在联邦穷人医疗救助上的费用(2014年2月预估数字)调低1/3。2014年2月CBO预计各州因为ACA法案扩大联邦穷人医疗救助和州儿童医疗保险条款,2015年到2024年将增加700亿美元医疗费用。2014年4月,CBO将预估数字调低为460亿美元。专家分析,因为新申请受益人组成因较多年轻健康人群增加,费用有所降低。(4)


  2014年4月30日,联邦基金(theCommonwealthfund)颁布2014年州医疗系统绩效评分卡(ScorecardonStateHealthSystemPerformance,2014),对2007年到2012年间50州和哥伦比亚特区医疗系统进行了42项指标的评分,为医疗系统标准化评价体系迈出了尝试性的一步。


  随着各医疗数据的透明度增加,及时有效提供数据,美国各研究机构也陆续公布奥巴马医疗政策执行效果研究,将有助于提高医疗政策选择效率。


  (五)各州继续执行创新性支付改革试点,医生执业模式改变


  美国医疗改革以“联邦老人医疗照顾”支付改革为示范,逐渐改变医疗服务提供方的执业方式,鼓励支付方式由传统的按服务付费向“负责任医疗”改变,奖励那些既改善医疗质量又控制支出的医疗服务提供方。按疾病付费方式、一揽子支付、负责任医疗组织法案执行多种支付配送系统改革创新试验,有效地改变激励机制,增强不同医疗服务方合作动机,从根本上改变了医疗服务提供方的执业模式。


  结语


  2013年奥巴马政府遭遇政府停摆,史无前例地创建医疗保险交易所(或医保市场),建立风险调整机制,定期颁布的透明的医疗数据,进行支付系统创新性试点、研究和推广,这些医疗改革从根本上改变了医疗服务提供方的执业模式,有助于提高医疗效率。


  但美国社会意识形态分歧严重,两党极化,权利与责任、市场与政府之争将在2014年更加激烈。国家医疗服务需求因为雇主型医疗保险和公共医疗保险项目现金卫生支出比例上升,受到一定程度抑制,但随着经济的复苏,医疗保险覆盖率的扩大,新参保的无保险人群复杂的健康状况,提供免费预防医疗服务等因素的作用,医疗服务需求增加;联邦和州政府面临巨大的财政预算压力,医疗费用增长率减缓趋势难以判断。各机构持不同观点,政府政策面临不确定性。2014年医疗费用增长速度将增加还是减缓,医保交易所执行的风险调整项目对各医保的影响,是否达到预定目标,新增医保人群对医保保费的影响,医疗保险覆盖率是否会因为2013—2014年医疗保险保费受影响,各州医疗保险差距是否会进一步扩大等都是2014年奥巴马医疗改革应该关注的问题。