冯文瑰１ 余仲华２
（１上海市废弃物管理处 200001 ；２上海闵行联合发展有限公司 200245）
【摘要】文章针对当前城市生活垃圾减量管理的现状，结合本市各区生活垃圾处置费预结算机制的特点，通过模型归纳、案例分析等方式，探索城市生活垃圾减量对于垃圾处置费预结算机制的需求，从政策与机制上提出设想，就垃圾处置费预结算机制建设方向上提出建议。
【关键词】生活垃圾 减量管理 预结算机制
一、生活垃圾减量管理工作现状
根据上海市“十二五规划纲要”34 项发展指标明确，生活垃圾人均处理量减少率作为预期性指标需达到20%以上，生活垃圾处理率作为约束性指标需达到95% 以上。市绿化和市容管理局制定了“十二五”期间，以2010 年为基数，每年人均生活垃圾处理量减少5% 的工作目标。根据测算，2012 年生活垃圾处置量为18 904 吨/ 日，人均处置量为0.82 千克/ 日，经过两年多的努力，到2012年年底，本市人均生活垃圾处置量已降至0.75 千克/ 日，总量将至17 902 吨/ 日，基本完成了每年人均生活垃圾处理量减少5% 的减量任务。
二、生活垃圾处置费预结算管理
（一）生活垃圾处置费预结算概念
本文中的生活垃圾处置费是指生活垃圾源头收运至末端处置过程中各环节的经费，包括生活垃圾运输、中转、末端处置、分流处置、分类减量等费用。生活垃圾处置费预算是指各区根据年度垃圾预估量，依据政府核定垃圾结算价格标准，编制年度区域生活垃圾处置经费预算，并报经区级财政审核批准执行的预算。生活垃圾处置费结算是依据生活垃圾处置费核定预算，实施预算执行的控制、支付、核算等结算管理，生活垃圾处置费结算一般采用契约约定、指标下达等方式向提供作业、处置等服务单位执行结算支付。
（二）生活垃圾处置费预算管理模式
目前，全市各区生活垃圾处置费预算管理模式大致可分为：区级财政管理和区、镇财政分担管理两大类。区级财政预算管理模式是指区域内生活垃圾收、运、处等有关生活垃圾处置经费全部由区级财政承担，纳入区级预算管理，区、镇财政分担预算管理模式是指区域内生活垃圾收、运、处等有关生活垃圾处置经费由区、镇财政按项目或比例分别承担，且分别纳入区、镇财政预算管理。
（三）生活垃圾处置费结算管理模式
目前，全市各区财政对生活垃圾处置费结算管理模式大致可分为：分类结算管理和集中结算管理两种管理模式。
分类结算管理模式：按照预算资金的费用内容，分类对应相关职责部门执行预算拨付结算。比如，将生活垃圾处置经费细分为作业经费（收、运经费）、末端处置经费等类别，并分类将作业经费核批、拨付给提供服务的作业企业，末端处置等经费预算核批给区相关的管理职能局，并由其执行预算支付结算。其特点是有利于财政预算分类管理。
集中结算管理模式：实施结算的主体相对比较集中，财政根据生活垃圾管理行政职能归属，将相关的预算资金集中核批给负责生活垃圾管理的区绿化和市容管理局，区绿化和市容管理局负责预算执行支付的结算。其特点是有利于行政职能部门通过结算调控管理。
三、生活垃圾减量与生活垃圾处置费预结算机制的关联分析
为了进一步探索垃圾处置费预结算机制与垃圾减量成效之间的关系，我们对本市部分区2010—2012 年区域垃圾人均产出走势、生活垃圾处置费年投入及生活垃圾处置费预结算机制情况作比对分析，可以看到不同预结算管理机制、运作模式对生活垃圾分类减量带来的影响。
（一）预算管理机制方面
区级（一级）财政预算管理机制下，定量预算模式由于年终预算结余可留存使用，并对预算项目资金结构进行二次统筹调节，围绕垃圾减量管理的需求调节投入，提高资金投入的针对性，在实际运作中对垃圾减量工作起到一定保障作用，但需要强化预算支出责任管理，保障资金使用的效能。变动预算模式由于预算执行产生结余不能留存后续年度使用，当年核销，因此，预算往往只满足了基本垃圾处置的需求，对于年度生活垃圾分流、分类减量过程中的突发性专项资金需求，没有灵活性支持机制，一定程度影响垃圾减量的进程。
区、镇（二级）财政分担预算管理机制下，项目预算模式按经费内容不同，分项目由区、镇两级管理单位分别分担，权责明晰，支出责任明确，有利于具体管理工作指标化实施。比例预算模式由经费按照一定的比例由区、镇两级管理单位分别分担，减轻各级财政的负担，为各级财政部门在生活垃圾减量资金保障上提供了条件。
（二）结算管理管理机制方面
集中结算模式下，区绿化和市容管理局作为预算主体单位，全面负责生活垃圾处置、垃圾分类减量经费等预算资金的结算工作，结算管理与垃圾减量管理挂钩，通过结算对生活垃圾处置全程各环节管控，有利于生活垃圾处置各环节的分类减量的实施。分类结算模式下，区财政、区绿化和市容管理局、镇财政、镇绿化和市容管理署（所）根据预算经费内容，确定预算主体，不同经费内容归属不同的预算主体，结算按不同预算主体实施结算，如财政部门将生活垃圾收运经费结拨作业公司。末端处置费结拨区绿化和市容管理局，此结算方式不利于垃圾收运处各环节形成垃圾减量工作合力。
四、城市生活垃圾减量对垃圾处置费预结算机制需求思考
（一）政策保障需求
对于政策保障的需求，一方面需要政策执行渠道通畅，保证政策执行到位，以确保目标实现；另一方面需要政府围绕本市生活垃圾减量管理进程和实际情况适时出台和修订保障性的政策。
近几年，政府先后出台了相关的政策，以推动工作进程，如上海市节能减排专项激励资金政策；跨区县环境补偿和处理设施建设扶持政策等。但在实际执行中还存在以下问题：一是政策执行渠道不畅，如上海市节能减排专项激励资金，在市级层面安排了节能减排专项资金，通过“以奖代补”形式，激励区县加大生活垃圾分类减量资金投入，但实际执行中，专款资金不能全额到位，或者垃圾减量反而带来相关经费减少，给减量工作带来负面效应；二是生活垃圾处置费预、结算作为生活垃圾管理系统中环节之一，因体制、机制等原因，其经济调控的作用不能很好地发挥，要解决这些问题，就要从政策上去明确：一是生活垃圾处置费预结算机制的内涵应做衍生，它不仅包括末端处置费的日常结算，也包括对垃圾减量工程资金方面的投入，生活垃圾处置费预结算资金应做整体性考虑；二是建立预结算资金的保障机制，进一步完善资金的申请和使用程序，加强专项资金执行监管；三是政策执行的力度亟待加大，避免因政令不畅而导致资金无法落实到位，垃圾减量管理和与之相适应的垃圾处置费预结算机制作为一个系统管理手段需要管理部门加以明确与重视。
（二）机制保障需求
在政策保障的基础上，建立系统、完善的生活垃圾处置费预结算机制对资金的申请、使用等环节进行管控。在对各区实际情况进行调查后发现，当前全市各区采用的生活垃圾处置费预结算机制都不尽相同，生活垃圾处置费的编制、申请、收付等流程上面因体制、机制等原因存在一定弊端，垃圾减量管理中的“大分流、小分类”体系决定了垃圾预结算机制中各类资金项目的需求，从原先的末端处置费为主的结构向末端处置费、分流处置费、节能减排资金等项目并立的多元化结构变化，应该说现行的减量管理政策对我们的预结算管理机制有新的要求。有效机制需要通过以下几个要素加以明确：一是围绕垃圾减量工作推进进度与要求，配套设定细分垃圾处置费预结算管理机制和制度，强调针对性、可控性和可操作性，以保障经济效能发挥；二是建立预算绩效评价与应用机制，加强资金监管的力度，对垃圾处置费的投入产出效益进行跟踪分析，为今后预结算项目资金需求调整提供理论依据；三是建立分级、分责目标管理制度，将减量目标按处置环节、责任主体等不同进行分解、考核，强化垃圾减量工作的过程控制。
（三）机制建设路径
机制的建立和形成需要相关职能部门（单位）的配合和联动，包括市、区、街镇财政，各区绿化和市容管理局，各收、运、处服务单位等，通过明确和落实各职能部门（单位）职责，细分管理环节和要求，形成较为系统的垃圾处置费预结算管理机制，服务于生活垃圾分类减量管理工作，系统性提升工作能级。
各级财政部门对生活垃圾处置经费预算核拨要集中归口管理，有利于财政部门对预算执行的监管，有利于相关行政职能部门结合工作目标控制管理，同时在建立预算绩效评价的基础上，强化细分目标绩效的评价和应用，如生活垃圾处置经费结构性支出的绩效评价等，并依此相应调整预算细分支出的结构，进一步凸显财政专款投入对生活垃圾分类减量的实效作用。
各专业管理部门在预算执行管理上，强化经费预、结算绩效管理，深化财政绩效管理机制，落实目标分级管理制度，分解管理控制目标，将垃圾分类减量目标与预结算经费考核挂钩。契约中强化目标控制与经济结算关联责任条款，并在结算管理上要加强流程、环节职责管理，通过结算环节的控制对生活垃圾减量管理提供支持。
各收、运、处服务单位作为生活垃圾处置管理链上组成部分，承担垃圾源头的收、运、处工作，是垃圾分类减量最源头的环节，它们的作为直接影响生活垃圾分类减量的效果，所以各收、运、处服务单位在按契约提供相应服务之外，还应承担一定管理控制责任，以确保源头垃圾分类减量管理和控制效果。