政府会计改革进程中的困惑和机遇解构

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  • 更新时间2018-10-20
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  摘要:本文以中国会计学会政府及非营利组织会计专业委员会学术年会暨第三届政府会计改革理论与实务研讨会的会议论文和交流研讨成果为基础,同时梳理了近10年国内有关政府会计改革的已有成果,以政府会计改革现状与趋势,政府会计概念框架构建与政府会计监督,事业单位会计制度,政府会计、内部控制与政府审计的互动关系等热点问题为聚焦点,探讨政府会计改革进程中的阶段性成果、现存的困惑和未来可能的机遇,以期为后续政府会计改革的深化提供切入点。


  关键词:政府会计;改革进程;困惑和机遇;


  政府会计是会计体系的重要组件。改革开放以来,特别是社会主义市场经济体制建立以来,我国企业会计发展迅速,企业会计准则已基本实现国际等效;然而,政府会计的发展却远远落后于国际公共部门会计改革的进程,会计体系发展极不平衡;为此,国家“十一五”、“十二五”规划分别提出了“推进政府会计改革”和“进一步推进政府会计改革,逐步建立政府财务报告制度”的发展要求。


  为进一步推动政府及非营利组织会计理论研究与实务创新,中国会计学会政府及非营利组织会计专业委员会年前在百年名校东南大学举办了以“政府会计改革:困惑和机遇”为主题的第三届政府会计改革理论与实务研讨会。年会由东南大学经济管理学院财务与会计系承办,来自财政部会计司、中国会计学会、地方财政部门、财政部财政科学研究所以及全国近50所高等院校的政府会计理论与实务界专家学者分别就“政府会计改革现状与趋势”、“政府会计概念框架构建与政府会计监督”、“事业单位会计制度”、“政府会计、内部控制与政府审计”以及“政府会计研究新视角”等热点问题进行了深入的讨论与交流。本文以年会论文和交流研讨成果为基础,同时梳理了近10年来国内理论与实务界有关政府会计改革的文献资料,小结改革进程中的阶段性成果,分析现存困惑,探究未来可能的机遇,以期为后续政府会计改革的深化提供切入点。


  一、政府会计改革现状与趋势,喜忧并存


  1997年颁布、1998年开始实施的预算会计制度,标志着我国最近一轮政府会计改革的开始。进入二十一世纪以来,我国政府会计改革一方面循序渐进,理论研究成果颇丰,另一方面,困难重重,实际应用步履维艰。


  (一)政府会计理论研究成果颇丰


  理论研究成果颇丰,建立了政府会计理论应用的科学基础。近10年来,以“政府会计”为关键词检索中国知网数据库,收录的硕博论文达73篇,近5年发表的占71%;国家自然科学基金、国家社会科学基金和教育部人文社会科学基金资助的研究项目达40多项,近3年获资助的占90%;政府会计改革由过去的冷门研究方向发展为现今的热点研究问题,成果颇丰,正逐渐成熟化、系统化;重要的政府会计基本概念逐渐达成共识,为政府会计理论体系构建及实务应用建立了科学基础。当然,有些关键议题仍处于讨论中,如政府预算会计与政府财务会计应适度分离,那么,如何分离?预算会计系统与财务会计系统应如何设计?两大系统及其子系统应如何衔接协调才能在我国当前财政预算宏观管理环境下,既提高会计系统的信息含量与质量,以满足公共领域相关改革的需求,又不削弱会计系统预算管理的关键功能?(张琦、张娟和程晓佳,2011)。预算会计核算,是采用与现行预算编制相统一的收付实现制基础,还是导入权责发生制基础,如何应用?(姚宝燕,2008;贺敬平等,2011)。政府会计系统应如何设计才能与政府财政统计核算体系(ASystemofGovernmentFinanceStatistics,GFS)接轨,进而成为其微观基础?这都将是后续研究的重点和难点。


  平台建设不断拓展,强化了政府会计理论与实务界的合作基础。1998年预算会计改革,2001年财政部成立政府会计权责发生制改革课题小组,2003年改组后的财政部会计准则委员会下设政府及非营利组织会计专业委员会,2008年中国会计学会设立政府及非营利组织会计专业委员会,随后,各种政府会计理论与实务的研讨论坛涌现,与国际公共部门会计准则委员会等国际组织以及美国、新西兰、法国、加拿大、澳大利亚等政府会计改革先行国家相关机构组织的交流日趋密切,上述努力,为政府会计理论与实务界的互动合作搭建了平台。


  制定事业单位会计准则及相关制度,夯实了政府会计的实践基础。经由多年不懈努力,我国政府会计改革实践已形成了以事业单位会计改革为试点进而全面探索政府会计系统性革新的总体思路,相继出台了事业单位会计准则、会计制度以及相关规则,为事业单位会计实务改革提供了依据,夯实了实践基础。


  (二)政府会计实践创新步履维艰


  近年来,我国政府会计环境发生了重大变化。部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等改革措施实行,财政管理科学化、精细化导向确立等,为政府会计系统改革提出了新的要求。相较于我国企业会计改革已成为转型经济国家或新兴市场经济国家企业会计改革的典范,政府会计改革则进展缓慢,存在两头冷中间热的状态,财政管理部门努力推进,学界积极研究,但标志性成果较少,社会公众层大多不关心、不知晓(应唯,2012);究其原由,大致如下:


  动力问题。我国的企业会计改革,一方面是迫于对外开放,迫于我国企业走出去和跨国公司走进来需要共同的商业语言,加之频繁的国际学术交流所带来的新理念、新方法、新案例的影响,因此外部动力巨大;另一方面,国内企业参与资本市场,引进或对外投资,均需要披露相关可靠并得到国际认可的会计信息,因此内部动力强劲。


  政府会计改革的动力何在?国家“十一五”和“十二五”规划纲要提出了推进政府会计改革的目标和要求,政府信息公开条例、服务型政府、各级人大和政协等也对政府会计信息透明提出了要求(赵西卜等,2010),因此外部动力可谓强烈;然而,起决定作用的内部动力呢?政府会计改革是制度变迁过程,存在具有不同预期的利益主体,因此,改革的进程受制于各利益主体间的博弈结果(路军伟等,2012);此外,改革的动力还取决于规划设计和组织实施的直接和间接的财务经济成本、政治风险成本,和由此而得以改善的财政管理水平、提高的财政资金使用效率、增强的政府融资能力、避免的财政风险以及提高的政府公信力等有形和无形收益之间的衡量(刘骏等,2012;陈穗红,2012),目前我国政府的财政资金来源主要依靠强制性税收收入,无需通过公开市场融资,提供政府会计信息的需求并不充分,加之,信息透明度的提高将打破既定权利分配格局,权责发生制的引入将导致原有会计系统重构,因此阻力重重,内部动力不足。


  技术问题。如何评估政府的有形无形资产,确认显性隐性负债(毕记满和杨成文,2007),以往基于收付实现制的会计报表如何追溯调整,预算信息如何与财务信息、内控信息、绩效信息相关联,信息技术如何与会计实务无缝对接以助推改革进程,这均是政府会计改革已经面临且急需解决的技术问题。


  人才问题。目前会计人才培养以企业为主,政府会计大多只是该培养体系中的一门课程。政府会计人才所处层面不同,知识体系与能力结构需求各异,那么应确立怎样的培养目标、构建怎样的培养机制,通过怎样的培养途径,达成怎样的人才规格等?当前国内尚无可供借鉴的经验,政府会计应用人才匮乏。


  (三)政府会计改革趋势明确


  政府具有公共资金管理者和使用者双重身份,客观真实地披露政府的“投入-产出”绩效是其责任,因此,政府会计改革应置于新公共管理框架,置于我国特定的政治经济环境,置于科学的财政管理和预算管理体系,与国际公共部门会计准则融通,由目标明确逻辑一致的概念框架引导,以百花齐放的理论成果护航,以会计人的信心、恒心、务实、凝聚、开放为支撑,探索践行(刘玉廷,2004;刘光忠,2010;应唯,2012;李建发,2012)。


  二、政府会计概念框架构建与政府会计监督,双轨并进


  政府会计概念框架是政府会计系统有效运行的内部保障机制,政府会计监督则是该系统有效运行的外部保障机制,因此该主题成为了当前政府会计界讨论的热点问题。


  (一)政府会计概念框架:目标、结构及框架形成


  关于政府会计概念框架,过去的研究大多从会计基本理论出发,基于我国政治经济环境因素,借鉴其他国家及国际公共部门会计概念框架范例,从企业会计概念框架中寻找灵感,进而构建我国政府会计概念框架的分析模型(陈小悦,2005;王庆东和常丽,2007;陈志斌,2009、2011;王彦等,2009;张娟,2010);将里格斯的行政生态理论作为构建政府会计概念框架的理论基础,以当前我国所处的具有异质性、形式主义和重叠性特征的棱柱型行政模式为背景,探讨政府会计的目标选择、概念框架结构和框架形成思路(陈志斌和章贵桥,2012),则是一种学科交叉的研究新维度,在行政生态理论下:


  总体目标选择。将更好地保护和管理公共资金并落实受托责任,提供决策有用的会计信息作为政府会计总目标已是学界的通说(楼继伟,2002;陈立齐和李建发,2003;路军伟和李建发,2006),行政生态理论下,受托责任应考虑时间因素,考虑行政生态演化,是一个动态的、与环境达成均衡的概念,因此政府会计应遵循可持续发展受托责任和决策有用目标。


  概念框架结构。基于当前及可预见未来的行政生态系统前提,政府会计概念框架结构应该是在可持续发展受托责任与决策有用会计目标引领下,在会计信息可靠性、相关性的质量标准下,明确以会计报表为中心的政府财务报告的性质和局限,定义会计报表主表和附表、报表要素及各要素的确认计量方法,并充分考虑信息使用者的其他需求。


  框架形成思路。构建政府会计概念框架是一个循序渐进的过程,需经历初步探索、修正制定、发展提高以及完善成熟四个阶段。概念框架的构建和形成过程可借鉴OECD成员国,尤其是处于棱柱型行政阶段的OECD国家的经验,参考FASAB、GASB以及IPSASB等制定概念框架的理念和方法,完成系统设计。


  (二)政府会计监督机制:目标、流程及法律体系


  建立政府会计监督机制应考虑监督目标、主体、流程、法律体系以及监督机制设计等方面的内容(荆新和何淼,2012)。


  监督目标。政府会计监督总体目标与政府会计目标一致,在完成受托责任和保证决策有用这国际通行的政府会计目标的基础上,结合中国实情,增加社会和谐目标(特指政府透明度和公民知情权)。


  主体和流程。政府会计监督主体应是一个由立法机构主导,多来源、互制衡、公平公正的常设机构。监督流程可分为事前、事中和事后三阶段,预算法、会计法、会计准则和制度是事前监督的准绳,事中监督的主要对象是会计信息系统的运行和阶段性产出,事后监督的重点则在于财务报告信息的真实和可靠性。


  法律体系。政府会计监督法律体系应涵盖法律、法规和法条等不同层级,法律体系的构建应契合监督流程,以会计法来保障政府会计准则和制度的制定,实现事前监督;以政府内部控制及内部控制评价的法规法条来保障事中监督;事后监督是法律体系的重点,应出台相关法律,实现部门间制衡,保证监督结果的公平公正。


  机制设计。具可操作性的监督机制设计应基于政府会计监督流程。事前监督,由财政部下属的政府会计准则制定机构制定准则体系,向各界(审计、监督、实务和社会公众等)征求意见,经由相关部门批准后发布;事中监督可区分内外两部分,内部监督可经由内部控制及内部控制评价来完成,并交由审计鉴证,外部监督可由各级人大下属的会计准则执行观察组来完成,向各级立法机构汇报,并反馈财政部门,以备准则与规范之修订;事后监督的重点在于政府财务报告,经过审计的财务报告,根据需要报由立法机构主导的监督机构审查,最后,由监督机构给出评价意见。


  三、事业单位会计制度,落地生根


  自1998年预算会计体系改革以来,已形成了《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》以及相关的行业会计制度。由于医院、高等院校的民生责任较大,业务也相对复杂,因而成为了事业单位会计改革的突破口。当前,事业单位会计改革研究的热点问题主要涉及:新事业单位会计制度改进、新医院会计制度实施、高校会计制度变迁以及两岸三地高校财务报告披露比较等。


  (一)事业单位会计制度改进


  基于对《事业单位会计制度(征求意见稿)》和1997年版《事业单位会计制度》在总体结构、总说明、会计科目、财务报告等方面的比较,张雪芬(2012)认为“固定资产”和“在建工程”等科目的确认计量有待细化,“应缴国库款”、“应缴财政专户款”、“其他收入”、“事业支出”和“其他支出”等科目的使用说明有待完善,反映基本建设信息的财务报告有待增加。


  (二)新医院会计制度实施


  2010年底,财政部推出了《医院会计制度》、《医院财务制度》、《基层医疗卫生机构会计制度》、《基层医疗卫生机构财务制度》,中国注册会计师协会也出台了《医院财务报表审计指引》,上述政策自2011年7月1日起在公立医院改革国家联系试点城市施行,2012年1月1日起在全国施行。新制度实施已年余,成效如何?


  新医院会计制度和财务制度契合了医院新业务特征,实施效果良好。崔学刚(2012)、江其玟(2012)和刘用铨(2012)三位学者的调研结果显示,新医院会计制度有效落实了医改要求,明确了公立医院的公益属性;适应现行的财政管理体制,强化了预算约束;较为全面真实地反映了医院的收支情况和资产情况,满足了医院精细化管理需求;细化了成本核算,加强了成本控制,有利于医疗成本降低;提高了财务管理的地位,专业化财会队伍建设提上日程。


  新医院会计制度和财务制度在实施过程中问题尚存。上述三位学者的调研还同时发现,不同规模不同等级的医院其资金拨付方式和行政管理模式存在较大差异,执行统一的新会计、财务制度不太适宜;《医院会计制度》中设置的成本科目只有“医疗业务成本”,《医院财务制度》则同时提出了支出管理和成本核算的概念,但并未界定两者之间的关系;医院成本概念较为混杂,涉及科室成本、医疗服务项目成本、病种成本、床日成本和诊次成本等,不同的成本项目有不同的核算原则和范围,较为混乱;不同来源的固定资产适用不同的确认原则与折旧方法,违背配比原则;姜宏青和万鑫淼(2012)对《医院会计制度》中公立医院全面成本核算提出自己的观点,认为成本是营利性组织重要的绩效信息,而公立医院和营利性组织基于不同的管理目标要求不同的管理绩效,单纯的成本信息难以反映公益性定位的医院运营绩效,应该将“成本”并入“投入”中,以“投入”“产出”的口径归集医院运营和管理信息,全面评价组织绩效。上述问题,为新医院会计、财务制度的完善提出了研究课题。


  (三)高校会计制度变迁


  随着我国公共财政和高等教育体制改革的不断深入,高校财务环境发生了巨大变化,现行的《高等学校会计制度(试行)》(简称现行制度)已无法适应高校会计核算需要,为此,财政部基于大样本调研,分别于2009年和2010年出台了《高等学校会计制度(征求意见稿)》(后文简称一稿)和《高等学校会计制度(第二次征求意见稿)》(后文简称二稿)。


  杨家亲和余雪晴(2013)认为一稿相对于现行制度的改进在于:会计核算基础由收付实现制改为修正的权责发生制;新增了与公共财政改革相关的核算内容,如增设了“零余额账户用款额度”;平行设置财务与预算会计科目;对固定资产计提折旧,增设了“累计折旧”账户;将基建会计纳入高校财务“大账”;完善高校会计报表体系;等等。当然,一稿仍存不足,如未将现金流量表纳入会计报表体系,无法反映高校进行投资、筹资及经营活动所产生的现金流量信息;固定资产确认标准不统一,折旧范围、年限和方法多口径;平行设置财务与预算会计科目,导致会计科目体系复杂庞大,不利于实施。二稿相较于一稿的主要变化在于:取消了财务与预算会计科目平行设置,改进了“基建工程”和“在建工程”等科目的明细规定,对净资产、收入和费用三大类科目进行了调整;借鉴美国的基金制,按照用途对净资产进行分类,重新设置科目,调整了接受捐赠、无偿调入文物文化资产和固定资产的入账确认标准;增加了会计报表的种类和披露指标,取消了预算收支表,新增了现金流量表和财政拨款收支表,财务报告体系更为完整,信息更为全面。最后,对进一步完善高校会计制度提出了尽快出台配套的会计准则、在信息披露方面缩小与企业会计的差异、借助电算化设置账户提供会计信息和优化会计人员结构等建议。


  (四)两岸三地财务报告披露比较


  《高等学校信息公开办法》实施一年后,中国政法大学教育法中心据此考察了2010-2011年度教育部“211工程”中的112所学校的信息公开情况,发现没有一所学校向社会主动公开学校经费来源和年度经费预算方案和决算报告,也没有一家高校公布其资金的具体使用情况,高校财务信息不透明。


  姜宏青和孙晓琦(2012)比较分析两岸三地高校的财务报告披露情况,认为港台大学的财务报告披露体系及披露内容值得借鉴:港台高校有清晰的使命和愿景,引导学校制定明确的目标,进而在此目标指引下确定教学、科研和服务计划;建立涵盖决策、执行、监督三权分立与制约的治理结构,确保对使命的坚守和目标的实现;在年报中对本年度的主要业务活动均做出了较为详细的说明,特别是有关教学、科研和国际交流活动,均有量化披露,并对其社会影响力作出分析,这些信息既反映了高校为实现目标所做的努力,也向社会传递了高校资源使用的主要领域和社会效益;年报既披露量化信息也反映非量化信息,既披露财务状况信息也反映运营成果信息,这有利于信息使用者将不同类信息相互印证,做出全面综合的分析和判断。


  四、政府会计、内部控制与政府审计,三轮联动


  (一)政府会计是政府审计质量保障的先导


  郑石桥和陈丹萍(2011)认为,政府审计是问责机制之一,是一种预防性、主动性的应对滥用权力、滥用资源、卸责及虚假政府财务报告等机会主义行为的制度设计。当前政府审计屡查屡犯,未能进入良性循环,政府会计制度、预算制度、内部控制制度落后是主要原因。


  (二)政府会计、内部控制及政府审计的三轮联动关系


  路军伟和陈希晖(2006)认为,政府会计、政府内部控制及政府审计有着共同的存在基础,它们在目标、内容等方面具有对应性和互补性,政府会计改革是政府内部控制实施和政府审计推行的前提,三者相互促进,联动发展。政府会计改革应解决如下问题:第一,必须清晰地反映资源从何而来,运用于何方,现行的收付实现制只能反映公共资金是否按预算执行,既不能反映其财务状况,也不能体现其运行成果,因此导入权责发生制、防止滥用资源箭在弦上;第二,政府会计体系中应包括内部控制,在政府公共权力的运用过程中引入制衡机制,预防权力滥用,因此披露内部控制报告、开展内部控制评价迫在眉睫;第三,现行政府财务报告无法提供政府公共产品的数量和质量的相关绩效信息,无法反映政府责任的履行情况,绩效指标需要审计人员寻找提炼,因此导入管理会计、防止卸责势在必行。


  五、政府会计研究新视角,多彩纷呈


  基于多彩纷呈的新视角来研究政府会计问题,进而得到有助于政府会计理论体系完善和实务践行的建议是本次年会的一大亮点。与会代表们纷纷基于各自的专业背景和研究成果,献计献策。


  李虹和理明佳(2012)将修正后的KMV违约预测模型引入测度天津、北京、重庆2009-2011年度地方政府的债券风险,计算违约概率与违约风险,在此基础上,分析地方政府债务核算与呈报的现状与存在问题,提出多层次改进建议。邓九生(2012)研究了政府成本会计发展的关键问题——政府“产品”的计量问题,探讨政府“产品”的界定方法,分析政府产出(Output)和成果(Outcome)的特点与其计量性关系,提出了基于分解法/重分类法和政府活动市场化法,对政府成本计算对象进行合理确定或设置的独特观点与具体建议。林东海和李建发(2012)分析美国养老金财务会计与基金预算会计双轨制运行现状,认为可将其理念与方法导入政府会计运营表外项目的会计核算上,对某些财务上自我平衡的项目建立承诺制基础会计,充分反映财务制度的可靠性和代际公平情况,更好地为公共决策服务。吴应宇和陈良华(2012)认为政府会计改革与发展的可持续性来自人才培养和储备,以人才培养目标为导向,根据人才需求定义知识结构与能力框架,以高校教育为主,社会教育为辅,建立立体的人才培养机制,分层培养知晓人文、社会和自然科学等方面的一般性知识,掌握市场、税收、金融、财政、行政管理等通用知识,谙熟会计核算、分析、财务管理、审计、内部控制、会计信息系统应用等会计知识与技能,具有从事和科学组织政府及非营利组织财务与会计工作、参与其管理决策与控制的能力,精通社会发展规律和技术前沿,恪守职业道德,具有良好人文情怀和科学素养,富于创新精神的复合型人才。


  六、结语


  政府会计改革是一个涉及诸多方面的系统性渐进式过程,在我国当前转型经济背景下,必定困惑重重,机遇连连。顺利推进我国政府会计改革,应明确改革的目标和战略,借鉴政府会计改革的国际经验,从我国现实环境及现行预算会计体系出发,设计优化改革路径并依序实施,协调冲突,螺旋上升。