摘要：在加强建设项目财政投资评审的背景下,二级预算高校内部审计部门迫切需要调整工作方向，使审计资源由造价审计向内部控制管理审计倾斜,促进提升内部控制水平，保证财审基础资料质量,助力提高财政资金的使用绩效。
关键词：财政评审；建设项目；内部控制管理审计
一、财政投资评审依据和学校应对需求
《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》，是财政部门开展财政投资评审工作的基本法律依据。作为预算级次为二级预算的高校，接受上级主管部门的资金拨付，所投资的项目相应由其审核，依法依规接受预算支出的财政监督。同时，由于资金拨付与支出审核的实施主体统一，可以更好地保证政府投资项目的绩效，实现对支出目标的有效控制，形成资金使用的良性循环。上级主管部门通过聘请具有相关资质的机构，对二级预算单位的财政投资进行评审监督，实施工程项目的造价审核，可以视作国家审计的延伸，实现对公共财政效能的国家监督。由此引发政府财政投资项目的建设单位在审核体系与审核机制上进行相应的调整，使项目建设单位的造价审计功能和审计资源，向以内部控制为主的管理审计方向倾斜，调整审计工作重点，适应不同形势的要求。
二、高校工程审计开展现状
关于高校工程审计工作的开展情况，课题组对广东省内外部分高校进行了问卷调查，问卷显示：在二级预算高校中，有80%的高校开展了造价审计，80%的高校开展了建设项目流程跟踪审计，60%的高校通过事后的管理情况进行审计评价。造价审计的主要工作内容，一般是对基建部门提交的项目造价进行复核。复核采用的方式包括由内审工作人员实施复核以及由第三方机构实施的外包复核。在所调查的二级预算高校中，造价金额在财审限额以下的项目，由内审机构实施的占60%，由中介机构实施的占40%。具体到造价审计的内容，在二级预算高校中，80%的高校实施了工程预算审计，实施工程结算审计的占100%。结合造价审计的开展情况及其工作量可见，造价审计占用了内审工作相当数量的审计资源，而最能促进内部控制改进的工程项目管理审计，开展比例却不高。
三、内审调整工作重心的迫切性和重要性
内部审计部门在进行造价审计过程中，审计的主要工作内容为对建设部门提交的项目工程量和单价进行复核。这种分工模式，一方面造成重复工作，不利于工程项目造价问题在部门间的工作责任界定。另一方面，由于高校审计部门将审计重点倾斜在造价审计方面，在财政投资造价评审权限收紧的要求下，将面临审计资源重新调整、部门工作重新定位等一系列后续问题。因此，应采取恰当应对措施，充分发挥内审人员工作积极性，拓展内部审计部门工作内涵。同时，送审资料的完整性与真实性，是能否顺利开展评审工作以及评审结果准确、可靠的前提保证，其重要性也随之凸显。内审部门应顺势转移工作重心，强化建设项目的内部控制审计，促进改善内部控制环境，引导完善内控环节，提高建设项目基础资料的质量，为建设项目经济目标和社会目标的达成提供规范性、专业性、功能性的支持和保障。实施以风险为导向的建设工程项目内部控制管理审计，揭示关键风险点，可以及时发现管理漏洞，促进建设项目工程管理流程的不断完善，规范风险控制手段。2016年，教育部发布《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》（教财〔2016〕11号），为高校建设工程审计由造价审计向管理审计的转型提出了工作方向。此举对于其他非直属高校也具有相当的借鉴意义。为促进提高建设工程的综合管理水平，提升管理效能，内部审计的工作重心由工程造价审计转为以内部控制为主的管理审计已经成为内部审计发展的必然趋势。通过开展建设项目的管理审计，为提供高质量的财审资料提供了质量保证。应充分认识到，实施高校建设工程项目管理审计的重要性，既可以掌握对项目投资的控制情况，还可以掌握对工程进度和工程质量的管理情况，并由此促进内部控制链条日趋完善，改善内部审计部门工作缺位的现状，提升建设单位的管理水平。
四、具体应对措施
1.转变思维模式,调整工作流程
为实现以上目标，需要提高管理层认识，打造良好的内部控制环境，搭建一体化的内部控制平台。完善明确部门职责权限分配界限，调整工作思路，实现部门之间与部门内部的合理分工，保证职责分离。需要梳理建设项目全流程的不相容岗位，如：项目可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与招标、项目实施与价款支付、工程结算初核与复核、竣工决算与竣工审计等。需要转变必须由内部审计部门进行造价复核的传统思维模式和相应的工作流程，在基建部门内部由不相容岗位完成复核工作，使内部审计工作重心转向以内部控制为主的管理审计。需要建立预警机制，通过流程梳理、数据分析、筛查，设定风险事项的预警点和预警红线，对一些大型、重要建设项目，做好必要的跟踪审计工作。需要对项目建设过程中出现的问题，落实责任追究，保证审计成效。
2.梳理管理风险,厘清审计重点
具体落实到建设工程的管理过程审计上，可针对基建工程特点，将建设项目按工作进展分为前期工作、建设实施和竣工验收三个阶段，梳理工作开展流程，总结问题易发环节，总结风险点，初步评价内部控制健全情况，促进关键环节的有效控制。关于最高管理风险分布情况，调查结果表明，33.33%的参加者认为在项目前期阶段，50%的参加者认为在建设实施阶段，另有16.67%认为在竣工验收阶段。根据调查统计情况，结合建设工程项目管理审计的风险防控要点，内审部门应在以下阶段和节点上，重点关注如下事项。前期工作阶段：在勘察设计招标环节，是否存在分解工程，规避招标的情况；相关部门或人员是否授意选用特定材料。在工程招标环节，是否存在应招不招、规避招标；通过违规设置不合理招标条件排斥潜在投标人等情况；是否存在招标控制价设置不合理的现象；评标过程中是否存在围标、串标现象。由于关系到后续的造价问题，建议采取相应措施，重点关注招标控制价。建设实施阶段：在合同管理环节，审核其是否存在合同内容与招投标文件不符的情况；合同条款(如付款方式等的设置是否存在执行风险。在质量控制环节，对工程质量的跟踪检查方面，是否存在设计施工违反强制性标准情况；对于隐蔽工程验收方面，是否存在授意对不合格工程通过验收情况；是否能保证实测数据的真实可靠。在安全管理环节，是否故意隐瞒发现的安全隐患。在变更控制环节，项目规模、内容和标准是否保持不变，是否存在未规范实施设计变更的行为；是否对可能存在的串通行为设置障碍；是否对重大变更要求经过审批；变更审批是否及时。在资金管理环节，是否保证预算资金及时到位；是否存在超进度支付工程款情况；是否因未扣减款项造成超付的情况；款项支付是否经过规定的流程。在提供有质量的财审基础资料工作重点下，内审部门从必要性、规范性和及时性上加强对变更控制的审核。尤其对一些体现建设工程项目内控水平的重要节点和指标，如现场工作签证、设计变更工作量签证单、设计变更书、工程结算书等相关内容进行重点审查，确保结算资料的真实、准确和完整，避免在结算时造成国有资产的流失。从符合性、可行性和资金安全的角度对合同条款的设置提出合理建议。特别是以审计结果作为竣工决算依据的问题，要相应在合同中进行约定，避免由此引发合同纠纷。需要将工作内容和惩罚措施相结合，对在结算审计中发现造价虚报的情况，除以审计结果为依据进行扣减外，还可以在合同中约定超预算限额的限制性条款，起到相应的制约作用。竣工验收阶段：在工程结算审核环节，是否及时完成审核工作。在竣工决算编制环节，是否及时办理决算；决算报表是否真实；固定资产是否及时登记入账。在资料归档环节，是否按清单将资料及时、全面归档保管。
3.强化结果运用,保证审计成效
加强审计结果的运用,对于内审部门在建设工程管理审计中发现的违纪违规问题,高校纪委应及时跟进,按情节轻重进行相应处理,提高政治站位,增加监督合力。内部审计部门依据内部控制框架，通过对以上关键风险点的把控，调整内审部门的审计资源和工作方向，强化基建项目内部控制管理审计，为建设项目财政审计提供可靠的审计基础资料，助力提高财政资金的使用绩效。
作者:沈洁 单位:广州航海学院审计处