摘 要 从国家诞生之日起，关于行政管理的实践思想就随之出现，并对人类社会的发展起到了重要的推动作用。行政学从产生以来一直被视为政治学的附产品，直到19世纪末20世纪初，美国学者威尔逊提出了要建立一门行政学，行政学才成为一门独立的学科。本文从文化的角度出发，从精神文化、制度文化和物质文化等三个层面，试图探讨行政学在美国创建的原因，这对于行政学的学说史研究具有一定的借鉴意义。
关键词 行政学 美国公共行政学 美国文化
作者简介：王海成、钱鑫，黑龙江大学政府管理学院，硕士研究生，研究方向：行政学理论与实践。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-013-02
人类产生以来，为了能在优胜劣汰、适者生存的自然环境中取得生存和发展，人类的群体活动不断增多并且逐渐趋于繁杂。有了群体活动就有了公共事务，人类在思考如何处理繁多的公共事务时形成了一系列的实践和理论思想，公共组织即政府组织也随之诞生。人类的实践活动证明，行政管理思想和政府组织实践活动在相互促进中取得了发展，同时也推动了人类社会的发展和提升。
19世纪末，世界各国的行政思想都取得了重大发展，政府组织即行政组织也有着各自的特点，东亚的中国和欧洲大陆的英、法、德等国家都建立了完备的官僚组织体系。中国的科举制、英国的文官制度都为各自官僚体制的稳定提供了保障，但这些古老国家的行政管理思想都没有脱离政治思想而独立出来，行政管理思想被视为是政治的附庸，行政管理的重要地位尚未被人们重视。这种情况在1887年得到了改变，在美国，学者伍德罗·威尔逊发表的《行政学之研究》明确地提出了要建立一门行政学，虽然没有提出关于行政学的完善体系，但仍被视为是行政学的开山鼻祖。在经过后来的美国学者古德诺、怀特等人对行政学的提倡、研究和发展，使得行政学作为一门学科正式被建立了起来。行政学在美国的诞生和发展，而不是拥有着完备官僚体系的中国和英法德等国家，并不是历史的偶然事件，而是与美国的历史发展有着重要联系的，同时也与美国文化的特性有着重要关系。
任何事物的出现都离不开其背后的文化推动，行政学在美国的出现是与美国的历史文化背景有着密不可分的联系的。历史文化因素可以分为三个层次来讨论，包括精神文化、制度文化以及物质文化。其中，精神文化决定着制度文化和物质文化，是最稳定的文化层次；制度文化是精神文化和物质文化的中介和纽带，精神文化直接影响着制度文化，并通过制度文化作用于物质文化；物质文化和制度文化是精神文化的体现和实践，精神文化属于隐性文化，必须通过制度文化和物质文化加以显现。三者相互作用又相互制约，共同推动着事物的向前发展。
一、精神文化原因
文化开放、文化包容、文化进取是美国文化的三大特征，也是美国文化的优势。正是这种文化特征使得美国在对待外来文化的态度上更容易采取接受的态度，欧洲大陆的行政学思想传入美国并得到发扬也就成为情理之中的事情了。威尔逊在《行政学之研究》上也提到了行政学“是一门外来的科学”、“并且达到了及其完善的程度”。那这种开放、包容、进取的文化特征是怎么形成的呢？
（一）清教文化
美国清教文化渊源在于最早来到美洲大陆的一批欧洲移民。当时，欧洲一部分虔诚的基督教徒因为不满于天主教会仍旧维持旧俗而不能适应时代发展的需要做出改变，受到宗教改革思想的影响，怀揣着对新生活的憧憬和对自由的追求，来到了美洲大陆。这些移民受到的宗教影响以马丁路德和加尔文的宗教改革为最大，马丁·路德的宗教改革强调个人的发展，否定教皇的权威，这为个人主义和民主原则的发展提供了思想土壤；加尔文的宗教改革崇尚勤俭，摒弃了繁琐的宗教仪式，同样以追求自由为目的，这就培养了美利坚民族勤劳节俭美德和崇尚自由精神以及积极进取的工作态度。
（二）移民文化
美洲大陆地大物博，拥有着极其丰富的自然资源和矿产资源，开发空间巨大，为冒险者提供了广阔的发展空间，而与其对比的欧洲则处在物欲纵流、唯钱是尚的黑暗时代，大批欧洲有识之士把目光投向了这片未被开垦的处女地。大批的拥有很高素质的牧师、知识分子和技术工人带着创造新生活的梦想来到了这里，不仅为美国带来了丰富的人力资源，还带来了先进的科学技术和理论，充分的发挥了美洲大陆的后发优势，为美国日后的发展奠定了人才基础。同时由大量移民组成的美利坚民族也具有了开放包容的文化特点，这就使得美国更能接受和吸收外来的文化成果，高素质的移民也保证了能将这些外来文化化为己用的能力，更好地推动美利坚民族的发展。
（三）资本主义精神
资本主义精神最主要的特点就是崇尚理性主义、功利主义、拜金主义和利己主义。 这种建立在生产资料私有制基础上的资本主义精神激发了人们对于物质的追求，使得资本主义社会的生产力得到了发展的巨大动力，社会拥有了积极进取的精神。美国是世界上最先完成资产阶级革命的几个国家之一，但它是第一个最为彻底地完成资产阶级革命的国家，相比于欧洲的英法德等国家，美国受到的旧的封建文化的束缚最少，与封建社会的联系最小；另一方面，美国实行政教分离的时间较早，受到罗马教廷的影响也最小。因此，在没有了传统文化的束缚后，美利坚民族可以最大化的发挥资本主义精神，发挥出资本主义的优势，最大限度的促进生产力的发展。这种精神作用在知识领域，使得学者们热衷于对新知识的开发，重视实用科学的研究，作为实用科学的行政学产生在美国也就不足为奇了。
二、制度文化原因
制度文化方面的原因主要从国家层面的制度设计角度来阐释。美国国家结构制度设计的主要原则就是权力的制约与平衡。美国是依据孟德斯鸠提出的三权分立学说来划分国家权力的，三权分立强调权力的制约与平衡，但在实际的运作中，权力的平衡发生了变化，总统权力在不断突出，行政权力和行政作用越来越重要。另外，国家的行政权力与人民的生活关系最为密切，使得学者们通常更容易将注意力集中到政府的运作方面，并在行政管理研究和改革方面下功夫。 美国在建国之初，出于权力制衡方面的考虑，将国家权力分为了立法权、司法权和行政权等三个部分，并分别由国会、最高法院和总统所拥有，以期形成国会、最高法院和总统三者之间的权力相互制约相互平衡的局面，达到避免专制、实现民主的目标。但这种权力绝对制衡的理想状态是很难达到的，在制度设计之初就存在总统所掌握的行政权力扩大的制度缺憾。我们从总统所拥有的权力就能看出，例如宪法规定总统拥有立法否决权，即国会通过的任何法案需由总统签署才能成为法律，如果达到10天总统仍不签署，法案即作废就是所说的搁置否决。再如总统以政党领袖的身份握有权力，他可以操控国会中的本党议员来达到通过或阻碍一项法案的。这就使得国会的立法权受到了总统的行政权力的牵制，国会不能很好的发挥制衡功能。
在实际运作中，出于对现实事务管理的反应力和应变力的要求，也使得美国总统的权力在不断扩大。随着美国综合实力的增强，其在国际事务中涉及的范围越来越广，国际地位越来越高，这就导致了其军事和外交政策重要性的提高，因为很多国际事务和外交问题必须得到及时处理，而国会无法对每一外交军事问题进行立案研究，就使得作为政府首脑和武装力量最高统帅的总统在外交和军事方面几乎享有了最高的权威；同时，国际事务中戏份的增加和国内事务的不断增大使得政府部门也在不断扩大，相应的行政权力也得到了加强，进一步增大了总统的权力。
总统权力的扩大和政府部门的扩张，使得行政权力更广泛的触及到了公民生活的方方面面，广大公民不得不对行政部门的发展改革更加注意，经济管理的发展也使得学者们更有兴趣的关注行政管理的发展。
三、物质文化原因
19世纪70年代后，以电力的广泛应用为主要标志的第二次科技和工业革命在资本主义世界逐渐兴起，美国在这一次工业革命中扮演了领头羊的角色，紧紧的抓住了这一历史发展机遇，新兴企业率先采用了适合大规模生产的组织模式，新的商业运作模式得到了广泛应用，美国经济发展进入了快车道。经济结构重心不可逆转地转向了工业领域，尤其是重工业的发展，在几十年的发展区间，美国成为了世界工业强国之一。
在这样的发展背景下，美国经济出现了很多垄断巨头，出于对自身利益的追求，他们秉持自由主义观念，要求限制政府的权力以及更自由的垄断空间，宣扬自由放任的思想观念，强调首创精神。与此同时，也加大了对工人阶级的压榨和剥削，激化了劳资矛盾。另一方面，他们并没有把这种宣传仅仅局限在思想领域，而是利用资本，运用赞助、收买和贿赂等手段来寻找在国家议会中的代理人，并利用这些议员来影响政策制定，同时，一些议员也利用手中的权力来向企业和社会寻租以谋求自身利益。这种腐败现象一时间席卷了立法机构和政府机关，造成政府威信力下降、办事效率降低。在社会层面，雇主和雇员之间矛盾的加剧和政府管理的危机引起了民众的不满，于是在美国掀起了一场要求政府改变现状的运动，要求政府加大对经济的宏观调控、改善人民的生活质量、提高政府办事效率。正是这种对政府行政管理的期待使得学者们对于行政学的研究成为时代必然，同时美国在经济管理学领域取得的成绩也鼓舞了行政学学者，为行政学的研究提供了可资借鉴的对象。
四、结论
在管理学中，组织文化对于组织行为和活动有着引导、规范、激励和创新等作用，组织新事物的出现离不开组织文化的推动和引导，因此，可以说行政学最早在美国诞生和创立是与美国的文化有着必然联系的。精神文化塑造了美利坚民族开放、包容、进取的文化氛围，使得美国更容易接受、吸收和创新外来文化，行政知识的传入并得到美国化有了可行的精神基础；制度文化打破了出于权力制衡而设计的三权分立的国家权力结构，总统和其领导的政府的影响力和受关注度超越了议会和法院，为行政学的研究提供了重要的基础条件；物质文化改变了人们的生存条件，但过度的自由主义让最大多数的人们生活陷入了困境，要求改变现状的呼声高涨，这使得行政学的研究具有了现实意义。正是在三种文化的引导和推动下，行政学呼之欲出，威尔逊则站在了时代的最前端，提出了建设行政学的必要性，行政学从此得到重视并逐渐发展成为一门完备的应用性学科。
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