经济增长业绩与地方官员晋升的关联性再审视——新理论和基于地级市数据的新证据

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  • 更新时间2018-08-20
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  摘要:本文首先从政权合法性和政权权威的视角重新阐释官员晋升与经济增长业绩间的关联性,将其更多地视为官员选拨合法性的体现。利用1999—2009年的地级市数据进行研究表明,官员在任期内的相对经济增速与其晋升显著正相关,而前任官员的经济绩效被视为当期官员的“标杆”。同时,具有高校或高管背景、拥有交流经历、政治生涯表现更好的官员晋升概率更大,但它们不会弱化经济绩效与晋升的关系。此外,我们通过对经济增长进行分解后发现,具有经济效率(TFP)提升的经济增长与晋升的关系更强。


  关键词:地方官员晋升;经济增长;经济效率;


  作者简介:陈杰,上海武川路111号公管楼503室


  一、引言


  中国自1978年改革开放以来三十多年的高速经济增长奇迹引起了全球瞩目。但这种长年持续的高速经济增长到底是中国特殊的政治经济制度背景与人口资源国情所独有的,还是可模仿和复制———即是否存在经济发展的“中国模式”,并足以写入发展经济学教科书,让世界各国众多研究者及国际组织为之着迷并激烈争论(林毅夫等,19941;王永钦等2,2007;张五常,20083;Helper,2010;Songetal.2011;BlanchardandShleifer,2001;WorldBank,2012)。为此,已经有大量国内外经济文献对中国经济增长的制度环境、内在机制、动力来源等进行了多角度的深入探讨(参见Xu(2011)的文献综述)。而鉴于中国经济发展过程中地方政府发挥了具有十分鲜明特色的“企业化政府”作用(Walder,1995),从较早开始,剖析“中国经济增长之谜”研究的一个焦点就落在了理解中国地方政府发展经济的动力机制上。


  早期这方面文献往往借用西方国家盛行的“财政联邦主义”(FiscalFederalism)来强调20世纪80—90年代“税收分权”机制对地方政府的激励作用(Oi,1992;QianandRoland,1998)。但正如Xu(2011)指出,中国不存在地方选举制度,同时居民自由迁移受限,地方政府不对“下”负责,而更多的是对“上”负责,因而财政分权理论对解释地方政府激励机制的能力有限。后期文献开始把地方政府和地方政府主政官员区分开来,强调地方政府不是抽象存在,其行为模式受到地方政府官员的驱动,所以要理解地方政府行为,必须从理解地方政府主政官员的动力机制入手(LiandBachman,1989)。这其中有一派观点受到越来越多的重视,即认为中国中央政府充分利用中央集权和地方官员自上而下的考核任免制度背景,基于“标尺竞争”原理而设计的“晋升竞标赛”机制———官员执政期内经济工作业绩越好、晋升概率越大或者说个人政治职业回报越多,成为有效激励地方主政官员发展经济的巨大内在动力(Bo,1996;LiandZhou,2005;周黎安,20074)。李克实(1988)5指出,在20世纪80年代,由邓小平引领的干部管理体制形成“一个中心,两个基本点”的指导方针,已经逐步形成以经济发展为核心的干部政绩观,来代替之前的基于对党忠诚度的干部选拔制度。在最早由Bo(1996)提出的“政绩-晋升”模型中,指出在省级领导人的升迁中,相对于老一代政治精英而言,经济绩效的导向性作用有了明显加强。在这种干部管理体制下,地方官员都有实施政策促进当地经济增长的责任与压力,以谋求更大的晋升空间或者避免被降级(Yang,2006)。Bo(1996)、LiandZhou(2005)、周黎安(2007)、徐现祥等(2007)6、王贤彬等(2011)7、杜兴强等(2012)8相继通过实证研究发现,任期内经济表现越好的地方官员确实将获得越大的晋升机会。这一系列研究一时使官员“晋升锦标赛”模型及其验证成为解释中国经济增长之谜的一个“显学”,并深刻影响了后来的中国增长研究文献,如张军(2005)9和王永钦等(2007)开始从经济分权与政治考核结合的角度进一步阐述中国地方政府“为增长而竞争”的激励机制结构。


  如果“晋升锦标赛”模型能够得到确认,不仅对理解中国经济增长模式有极为重要的启示,对世界范围内的经济学理论尤其是发展经济学和公共经济学,对如何认识政府对经济的作用也将有重大突破意义。西方经济学主流认为,制度决定经济发展效果(诺斯,199410;Acemogluetal.,2005)。但自Nordhaus(1975)关注政府对经济周期的影响以来,越来越多的学者开始探究政府官员个人对经济的作用(Rogoff,1990;JonesandOlken,2005;Glaeseretal.2004;Acemoglu,2005),进而产生对政府官员行为形成机制的研究兴趣(PrzeworskiandLimongi,1993;Bardhan,2002)。但现有文献大多在民主选举制度的背景框架下研究政府官员的约束与驱动力问题。主流观点普遍认为,民主制度下地方选民“用手投票”和联邦财政分权制度下居民“用脚投票”两个机制的存在,是约束地方政府更主动采取“有利生产的政策”而非“劫掠破坏性政策”的关键(Acemoglu,2005)。而如果中国模式能证明,即使没有地方选民投票机制和充分的自由迁移,只需在干部选拔奖惩机制上有精妙的“胡萝卜加大棒”政策,实行像企业聘用职业经理人那样严厉的绩效考核,就可以“驯服”地方政府主政官员,使他们争相将发展地方经济为第一要务作为工作理念,实现官员个人效用和社会集体福利的协调统一,那么政治学和经济学很多根本性理论观点都可能需要重新审视和改写。如BlanchardandShleifer(2001)提出,俄罗斯20世纪90年代经济增长之所以没有像中国那样出色,很重要的原因是俄罗斯转型过程中羸弱的中央政府失去了对地方政府的约束力和引导力,无法对地方官员实施有效的可促进经济增长的激励机制。


  然而,尽管“晋升锦标赛”假说给我们带来很多启示,但且不说“经济绩效至上”是否就意味着官员之间为晋升而开展的GDP竞争是良性的和能带来经济社会的可持续增长的(王小鲁和樊纲,200011;王永钦等,2007),就是关于中国政治生态和官员治理中是否真的存在“以经济绩效为核心”的官员晋升制度本身至今都仍然存在巨大争议。如OpperandBrehm(2007)所指出,有理由相信,中国省级官员的晋升更多受到“裙带关系”“政治宗派”和“忠诚度”而非“经济因素”的影响。林挺进(2010)12认为现有文献的实证结果无法克服我国人事安排制度下经济增长与官员晋升的内生性问题———即为了提拔一位官员,上级可能会提前安排其去更容易出政绩的地区。陶然等(2010)13更提出,如果用他们所谓更严格更准确的数据,LiandZhou(2005)的结论无法复制。姚洋和张牧扬(2013)14用1994—2008年18个省241个城市层面数据所做的实证研究,也没有发现经济绩效对官员晋升有显著作用。


  除了实证证据上的众多不一致,“晋升锦标赛”文献至今在理论上也很单薄。现有文献大多从“激励机制”角度来理解中央政府通过晋升来激励地方官员发展经济(张军,2005;周黎安,2007),但缺乏从理论机制上更深层次解释清楚中央政府(或上级部门)以“以经济绩效为核心”来激励地方官员(或部下)的必要性、合理性和可行性。更具根本性的一个理论问题是,在“晋升锦标赛”模型中,晋升到底是褒奖,还是选拔?如果看作褒奖,那么中央和地方政府是一次性博弈,中央很难规避地方政府的机会主义行为。这应该是中国政府会极力避免的问题。


  本文对现有文献的主要贡献在于,首先,在原来激励机制理论的基础上,从政权合法性和政权权威的角度对“以经济绩效为核心”的官员考察选拔制度的合理性进行理论性补充。我们认为,经济绩效与晋升的关联不仅是一种激励机制,更是一种选拔机制和信号显示机制。具体而言,中央政府通过将经济绩效作为政治精英的“标签”能够降低官员提拔过程中的上级、被提拔官员与公众、官僚系统中其他官员之间的信息不对称问题,进而维持政权合法性与政权权威。并且由于经济绩效的可见性,这种制度安排可行性较高,实施成本较低。


  其次,我们将实证研究扩展到地市级层面,产生更加丰富的结果。现有文献在研究地方官员晋升时,基本以省级官员为主。但有理由相信,处于政府结构中越高层的职位,其政治色彩越浓厚,其晋升更容易受政治忠诚度、政治经验乃至“政治宗派”的影响(OpperandBrehm,2007)。加上职位稀缺性、法定退休年龄限制等问题,省级官员的任期后政治生涯轨迹受到太多因素干扰。这样,在省级领导人层面去检验经济业绩与政治晋升之间的关系,无论正面证据还是反面证据,都无法得到对“晋升锦标赛”假说的有效结论。相反,越是基层官员,越是承担经济发展的主要责任(Walder,1995;Yang,2006)。如张五常(2008)就直接把县级之间的激烈竞争归结为中国经济奇迹的核心。就我们所知,LiandBachman(1989)、林挺进(2006)、姚洋和张牧扬(2013)是仅有的以城市层面官员晋升机制为研究对象的相关文献。然而我们的文章研究了我国335个城市11年(1999—2009年)的地方官员,相对前者具有更多、更全面和更新的数据,研究角度也更加丰富,所得出的结论也与之前文献有所不同。但特别值得指出的是,虽然我们发现经济业绩对官员晋升作用显著,却与姚洋和张牧扬(2013)的业绩对晋升无显著贡献的结果非冲突,甚至是互补的。姚洋和张牧扬(2013)的核心贡献是,利用官员调动经历与城市的匹配来区分官员基于自身能力、关系资源等禀赋的个人效应和城市效应,并基于1994—2008年地市级数据的实证研究发现官员个人效应对市长的晋升概率显著而其经济业绩不显著,同时发现个人效应的重要性随年龄而增长。对官员个人效应的引入有力推动了晋升机制文献的发展。本文则在姚洋和张牧扬(2013)的基础上进一步考察官员的背景与交流经历对晋升概率的影响,并且将这些考察与我们所提出的“选拔机制”假说结合起来。因为姚洋和张牧扬(2013)的结果是控制官员个人不可观察效应之后的,而我们限于数据和分析技术没有能完全控制个人效应。但我们的假说本来就是当官员的个人能力无法被同僚和公众识别的时候,需要通过突出业绩来发出个体能力的显示信号,而个人能力可被外部有效识别的时候就无须太多业绩来增强被提拔的认可度。所以我们的研究深化了文献对经济业绩在中国地方官员仕途中作用的理解。


  最后也是本文另外一个重要的贡献是,我们的研究区分了不同类型经济增长(数量型vs.质量型)对官员晋升的影响。此外,我们通过分解经济增长率,首次研究上级对地方官员经济增长模式的考核机制。这有助于理解中央政府是否已经意识到并正面相对绩效考核机制可能带来的过度投资、重复建设、机会主义等激励扭曲问题,并是否真切关注经济可持续发展能力,从而丰富了官员晋升选拔理论体系。


  本文余下部分的结构如下:第二部分从政治权威性角度对中国为何在提拔地方政府主政官员时要以经济业绩为中心进行理论阐述,并提出一系列可验证假说,第三部分是本文的数据和研究方法,第四部分和第五部分是主要实证发现及扩展性稳健检验,第六部分总结全文发现和提出政策含义。


  二、经济增长与官员晋升:政权权威性视角的解读


  根据官员“晋升锦标赛”理论,上级将晋升作为对优秀经济绩效的褒奖,地方官员的晋升概率随其所在地经济增长率的提高而提高,从而形成有效的激励机制(Bo,1996;LiandZhou,2005;周黎安;2007;徐现祥等,2007;王贤彬等,2011;杜兴强等,2012)。这一派理论认为,“以经济绩效为核心的官员晋升锦标赛制度”是中国自改革开放以来保持高增长率的重要原因(张军,2005)。然而,激励机制的有效性很重要的一点是其褒奖是否公平(Maskinetal.,2000)。很容易想到,地方经济的增长并非单纯取决于地方官员的努力,同时受到地方本身经济增长潜力的制约(徐现祥等,2007)。为了验证这个观点,我们按照1999—2009年11年间经济增长速度大小将所有地市级城市平均分为五组,分别统计了在不同组别城市任职市委书记的晋升概率以及城市特征。


  结果表明,一方面,经济增长保持较快的城市,官员的晋升概率确实较高。如表1显示GDP增长率前20%的城市市委书记晋升概率(82%)比后20%的城市市委书记晋升概率(67%)高了15个百分点。但另一方面,经济增长率较高的城市普遍为资源禀赋高、人口和人口密度较低、产业结构相对落后的地区。


  鉴于改革开放以来我国大规模推进了干部异地交流制度(徐现祥等,2007),那么很容易猜想,那些在上级政府拥有更强网络关系的官员完全有可能被派到更容易表现政绩(林挺进,2010),或者具有更多财政资源和特殊政策支持的地区,为其做出相应政绩创造条件(陶然等,2010)。确有研究显示,外地交流来的干部更容易出政绩(张军和高远,200715)。如果在激励机制框架下将晋升单纯在激励机制框架下理解为对官员努力的褒奖,那么大规模异地交流的人事安排制度就无法得到合理解释。可以想见,频繁的官员异地交流,削弱了个人努力与经济业绩的关联度,至少会带来激励机制有效性的下降。此外,若将经济业绩与晋升的绑定仅仅看作是委托代理模式下的一种激励机制,那么这种机制带来的重复建设、短期内大上快上“短平快”项目、机会主义等激励扭曲行为不可能不引起中央的重视和提防。如研究显示,“晋升锦标赛”是各地政府偏好大规模基础设施投资的重要原因(张军等,200716)。而Guo(2009)也发现中国地方政府官员有意操纵财政性支出以达到提高晋升概率的目标。


  因此,本文尝试从另外一个视角———政权合法性与权威性的角度,来重新阐述实证中所发现的经济增长与官员晋升之间可能存在的关联性。


  根据文献归纳,中国政府对干部的考察选拔重视五个方面:德、能、勤、绩、廉(李克实,1988;陶然等,2010)。但这五个方面的考核指标多为定性指标,具体的相对比重和量化计算体系也从未公布。现有文献认为官员所具有的“资源禀赋”包括政治关系网络、历练经历、个人相对能力等,可以统称为“能力”。实证研究结果也证明了官员的政治关系网络(OpperandBrehm,2007)、历练经历(林挺进,2010)和个人相对能力(姚洋和张牧扬,2013)都会对其仕途晋升带来影响。


  显然,官员的“能力”包括多个维度的可量化与不可量化指标。官员部分关键能力的不可观测性,加上官员较为隐蔽的政治交往和社会活动,导致了上级、被提拔的官员与社会公众和官僚系统中其他官员之间存在严重的信息不对称问题。因此中央政府需要采取某种有效措施来缓解这种信息不对称,从而对社会公众维护统治者的政权合法性、对官员维护统治者的政权权威,而最有效的措施之一则是采取可量化且令人信服的指标来为被提拔官员贴上“精英”的标签。如有文献指出,官员精英化是威权政治统治的重要一环(LiandBachman,1989)。


  经济建设的领导能力自然是政治精英最令人信服的指标之一。邓小平在一次讲话中说,经济增长、人们收入的提高就是今后主要的政治,离开这个主要内容,政治就变成空头政治,就离开了党和人民的最大利益(邓小平,199417)。鉴于中国特殊的非民选政治制度,自改革开放开始,发展经济就被政权确立为优先解决的公共问题,并成为提高公共权力合法性的首要方式(杨雪冬,200818),这种合法性是指服从政府权威的人对权威的认同(WittandRedding,2013)。对于公众而言,普通人并无法理解庞大的政治体系,对合法性是一种缺乏理性认知基础的信仰,政府只有通过不断获得公民的政治信任才能巩固执政基础,获得更高的合法性(Yang,2006)。这种政治信任来源于政府带来积极成果的信念(Shi,2001),以及对政治精英和对公共政策的信任(宋少鹏和麻宝斌,200819)。通过经济建设能力的“标签”来塑造拟晋升官员的政治“精英”形象,有助于提高公众对政府的信任而维护统治者的政权合法性。


  对于官僚系统内其他官员而言,由于我国长期强调“政治第一”,阻碍了官员的能力与职位的配比,这种能力层序均衡导致行政组织人事任用的论资排辈现象,即采用“资历”作为评价的标准(李克实,1988)。但无论是基于上级储备高素质人才的需求、官员的政治关系网作用、腐败等哪种因素而提拔官员时,论资排辈的规则都不可避免会被打乱,而上级需要通过令人信服的指标来证明其打乱规则的合理性,从而维持官员系统的内部和谐、稳定。而中国长期以来以经济建设为核心的领导理念下,经济增速成为上级证明其选择合理性的最有效指标之一,并强化了自身以及被提拔官员的政权权威。基于上述分析,通过将GDP增长率作为晋升考核的一个手段,能够有效减缓官员晋升考核的不对称问题,维护统治者的政权合法性与权威性。


  在政权合法性与权威性的视角下,任期内经济增长速度较高的官员获得晋升的概率更高的现象可以重新解释为:(1)工作期间对管辖区域经济增长做出重大贡献,显示官员的个人能力突出,上级基于储备现代化高素质领导人才的需求选择提拔该官员;(2)被重点培养的官员,上级会将其安排至经济增长潜力较大的城市,利于其在任期内完成较高的经济绩效,并提高未来进一步提拔时的合理性和被认可度;(3)具有较强政治关系的官员,一方面被安排到发展潜力更大或优惠财税政策和特殊政策支持力度更大的城市的可能性更高,另一方面由于此类官员具有较高的晋升把握,其为了巩固未来被提拔的合法性,即使没有制度约束或者刻意激励机制,也有更大的动力去促进地方经济发展(杨开忠等,200320)。


  本文这个视角的解读也意味着,一方面,个人能力、忠诚度、政治关联等资源禀赋对官员仕途的作用,必须要通过落实在经济业绩来表现,也即这些看不见的因素都必须披上“合法性”外衣才能得到实现。这其实已经说明干部晋升机制中经济业绩的重要性了。另一方面,个人能力和政治关系(本文分别通过学历、个人背景、职业生涯、交流经历等变量给予控制)的不同,虽然不改变经济绩效对官员晋升的显著作用,但会改变这种作用的大小———不同资源禀赋的官员借业绩而晋升的过程中对于经济业绩的依赖度不同。因此,尽管以经济增长业绩为主来落实地方官员的晋升选拔会存在很多问题,但这个机制始终还是存在相应合理性以及合适的操作性。同时,我们的理论暗示,对于理解中国地方官员晋升而言,经济业绩和晋升的统计关联性本身就是最重要、最有价值的,两者之间的内在因果机制反而相对不是那么重要。


  在以上基本理论框架的基础上,本文进一步提出以下假说:


  H1:任期内经济增长业绩的绝对值不一定能对官员晋升概率产生显著作用。只有当官员经济增长业绩确实能降低信息不对称、揭示官员真实能力时,才能让老百姓信服,才能产生增强政权权威性效果。


  H2:任期内经济增长业绩对官员晋升概率的作用,存在两个“标杆尺度”效应。一个是以省内其他城市的业绩为参考标尺,另一个是以上届政府官员业绩为参考标尺。


  H3:如果官员背景中有较强的能力信号,可以在同等业绩情况下获得更大的晋升概率。官员的诸如高校背景、交流经历、历史业绩等可显性反映个人能力的公开信息,可减少信息不对称,充分利用这些信息可增强提拔该官员在民众中的说服力。但这些信号机制在不同产业类型地区和不同发展阶段的城市所产生的作用不同。


  H4:中央政府不仅看重短期业绩,也看重长期业绩。能通过效率增进而带来长期经济增长潜力提高的地方官员会更容易受到中央政府的青睐和赏识。


  本文的实证研究将以城市层面官员证据来检验以上假说。


  三、数据与研究方法


  (一)样本区间及数据来源


  我们通过地方年鉴、网络搜索等各种途径,完成了全国335个地级市及以上城市连续11年(1999—2009年)的地方官员数据的收集工作。我们收集了这些城市的市委书记和市长的如下指标:上任时间、任期、年龄、学历、来源、去向等。城市层面的经济变量来自中经网统计数据库中的城市年度数据库。需要说明,全国共有655个城市,但县级市数据不具可收集性,因此本文没有进行考虑。


  (二)模型选择及变量刻画


  在官员晋升锦标赛模型中,我们旨在研究官员人事任免情况与其任期内经济贡献程度的关系。遵循徐现祥等(2011)的做法,我们假设对于市委书记和市长的评分分值为yi*,而这一评价是基于对官员任期内的一系列因素xi的考核。假设yi*是xi的线性函数,即:


  其中:εi是独立分布的随机扰动项。但在现实中,我们无法直接观察到中央或者省级对市级官员的评分分值,只能观察到市级官员每年的人事变动情况。我们简单地将任免分为两类,1代表晋升,0代表留任、平调或者降职,即未晋升,利用Probit模型来进行实证检验。那么,何谓晋升?


  1.晋升刻画


  我国的城市分直辖市、副省级市、地级市、副地级市以及县级市。从我国的官员行政级别来看,直辖市正职干部相当于正省级干部,而副省级市正职干部相当于副部级干部,地级市正职干部相当于正厅级干部。本文将从城市官员层面对官员“晋升锦标赛”模型进行实证重估。出于节省篇幅的目的,也为了使结果与之前文献更有比对价值,我们主要选取地市级的市委书记数据进行研究。


  我们尝试从三个方面,采用层层递进的方式对升迁进行分类与定义。


  第一个层面,LiandZhou(2005)在省层面的论述当中,认为省委书记比省长高一层面,从省长到省委书记属于提拔。参照这种做法,我们可以认定由市长升迁至市委书记属于晋升的范畴,市委书记升迁至副省长或省长都可以认为是晋升。第二个层面,我们加入了国家单位这一层面的思考。参考陶然等(2010)对省级干部升迁的定义,我们将市委书记与市长调任至国务院部委各司正职干部定义为升迁,而调任至其他同级国家单位视为平调或者降职。第三个层面23,建立在前两者的基础上,我们加入了不同城市间的升迁这一变量。这个无须赘言,在本文的目标群体中表现为地市级的市长升迁至副省级的市长,地市级的市委书记升迁至副省级的市长或者市委书记。


  在下文的实证检验中,我们将以第一个层面的升迁定义为基础,将第二层面与第三层面的升迁定义作为实证结果的敏感度测试。好处有:(1)第一层面的衡量方式是最直接、最直观的升迁方式,该升迁方式最为普遍,占的比例也最大;(2)可以避开不同省区间、不同城市间的禀赋差异对结果造成的影响;(3)以第一层面为核心,其余两种方法进行敏感度测验,既可以使结果更加稳健,又可以得出不同晋升方向对于官员绩效的要求以及官员个人特征的衡量,可以更加完整地了解中国副省级、地市级市委书记与市长的晋升机制。


  2.主要变量描述


  升迁考核的关键变量是市级地方官员的任期内经济绩效。遵循LiandZhou(2005)、周黎安(2007)、徐现祥等(2011)的做法,采用GDP实际增长率作为经济绩效的一种度量。


  在变量方面,我们考虑的主要变量为官员任期内平均经济增长率,以及任期内相对平均经济增长率。


  省内相对平均经济增长率的引入,主要是考虑,一个地区经济的发展除了与当地官员的努力有关之外,还受到当地资源禀赋和所处区域的制约的影响。周黎安(2007)、徐现祥等(2011)在基于省级官员数据进行研究时便阐述了控制省区效应与年份效应的重要性。相对前任官员任期内平均经济增长率是指相对前一任官员在任期内经济表现的“增长”。按照经验,上一任官员的任期内表现往往是下一任官员的榜样或者“标杆”,上任官员在任内若当地经济发展迅猛,则上级以及当地居民对当任官员会有更高的预期,当任官员必须在前任的基础上做出更加突出的经济表现才可能获得更高的政绩评分。


  此外,考虑到GDP增长率既取决于官员的个人能力及努力,也取决于地方经济特征以及两者的结合(姚洋和张牧扬,2013)。同时,官员个人的努力对经济增长的作用以及经济数据公布存在一定的时滞性,上级在利用经济增长率对官员进行考核时,会考虑其有限任期内的经济表现是否可以准备反映其能力的问题。基于这个原因,我们参照姚洋和张牧扬(2013)的做法,加入了对官员政治生涯整体经济表现的考核。我们测算了样本中市委书记在所有城市任市长或市委书记期间的城市经济表现,即市委书记的政治生涯经济绩效,并将政治生涯经济绩效分为政治生涯平均经济增长率以及政治生涯平均相对经济增速(所在城市GDP增速-所在省区GDP增速)。当然,限于数据和分析技术,我们的方法没有像姚洋和张牧扬(2013)那样完美地控制住了个人效应,但在本文分析框架中,对个人效应部分的控制已经足够说明问题。


  而控制变量方面,我们参照陶然等(2010)的做法,将任期、年龄、是否大学以上学历作为控制变量。其中,任期、年龄、学历等无须多言。此外,为了研究区域差别的影响,我们加入了“所属区域”两个控制变量。在林挺进(2006)对地级市市长职位升迁的经济逻辑分析一文中,则指出了官员在地级市的党龄和任职地区经济情况与升迁正相关。由此,我们有必要引入相关政治和区域变量研究其对官员晋升的影响。


  四、实证结果与分析


  (一)描述性统计


  我国的城市经历了复杂的改革历程,有些城市是从区改制为市,所以给资料搜集造成了一定的影响,导致部分城市某些统计年间无法找到对应的数据。我们选取每个官员任期末年的数据,形成混合截面数据进行分析。


  在我们选取的1999—2009年间的市委书记数据中,有824例发生了变动,其中,71%的官员均不同程度地升迁,29%降职或者平调。在升迁的案例中,85%的官员升迁至省委省政府,属于我们对升迁的第一层面的刻画。在删除了2001年和2006年的地方各级党代会引起的“换届效应”数据后,升迁的比例有所下降,但升迁的官员中仍有84%升迁至省委省政府。从各年度的情况来看,第一层面的升迁占绝大多数,第三层面城市间的升迁次之,而第二层面升迁至国家和省单位的情形最少。


  从总体的描述来看,市委书记的任期只有3.7年,均没做满5年,这说明地方官员的变动还是相当频繁的。市委书记的平均年龄仅为52.4岁,小于中央规定的55岁法定退休年龄。教育背景方面,市委书记的学历均值较高,这一方面与委任时的考核机制有关,另一方面也与官员在职时接受的培训相关,见表4。


  (二)经济绩效与官员晋升关系初探


  1.经济增长速度与市委书记晋升


  根据我们的研究思路,我们将首先研究官员经济绩效与晋升间的关系,如模型(1)所示:


  其中:growth表示经济绩效,经济绩效分别用当年经济增长率、任期内平均经济增长率、任期内相对平均经济增长率表示。Lgrowth表示前任官员任期内平均经济增长率。Control表示控制变量,包括任期、年龄、学历、是否党校毕业、区域,模型控制了年份效应与省份效应。


  表5报告了对市委书记进行probit回归的实证结果。结果显示,省内相对平均增长率在1%的统计水平上显著为正,这与周黎安(2007)得出的相对经济绩效与晋升存在正相关关系的结果一致。这种相对位次既以省内其他城市市委书记为参照物,也参照前任官员的政绩表现,我们简称为“标杆”。我们在第(3)列进一步验证了相对前任平均增长率(A—B)的结果。上一任官员在当任官员的绩效评分中扮演着“标杆”作用,作为下一任官员的经济发展的基础及当地居民对下一任官员任期内表现的预期,当任官员相对于前任官员的经济增长率越高,则晋升概率越大。因而,上一级政府在对官员进行评分时,一方面强调控制禀赋差异的经济增长率基础上的省内相对位次,另一方面着重以前任官员的经济表现作为“标杆”,以此作为衡量当任官员是否对当地经济做出显著贡献的依据,形成绩效评分。


  第(4)、(5)列报告了官员政治生涯的回归结果,官员在政治生涯内的平均经济增长率与其晋升并未显示出显著的相关关系,而其在政治生涯内的相对经济增速、相对位次则与其晋升在5%的统计水平上显著正相关,这进一步强调了市委书记的相对绩效而非绝对绩效的重要性。上级可能会综合官员政治生涯的所有表现来对官员进行评价,任期内的整体相对绩效的官员被视为具备较稳定和突出的经济管理能力而获得更高的提拔机会。综合(1)—(5)的结果,我们发现市委书记的相对绩效更为关键,且其任期内而非政治生涯内的经济表现与其晋升的相关性更强。


  而在其他变量方面,官员的任期与晋升呈现出较强的负相关关系。在官员交流和变动频繁的政治体制下,任满任期反而是仕途的不利信号,提前终止任期的官员获得晋升的概率往往更大。


  2.经济增长业绩对晋升考核的重要性到底有多大


  前文验证了经济增长业绩与市官员晋升存在较强的正相关关系。但现在文献中最主要的质疑是,经济增长业绩是否为晋升考核中最为重要的要素?是否存在其他相对重要或者更为重要的指标与官员的晋升密切相关?


  我们将市委书记按照晋升来源分为两组。第一组是在样本统计年限内,两次党代会召开前夕(2001年和2006年)的地方官员换届年度中任职的市委书记,包括从市长晋升或者从市委书记平调或晋升;第二组是非晋升年度中任职的市委书记,即除去第一组之后的其他市委书记。通过对两组样本从1999—2009年连续观测并进行单因素生存分析,见图2。


  横轴表示市委书记晋升的速率(1/晋升时在任年数),纵轴表示官员的晋升概率。结果显示,从换届年度中被选拔而来的市委书记未来晋升的概率更大,且从就职到获得晋升所需的时间更少。由于各级党代会前夕的地方官员环境具有较强的党政性质,被提拔对象可以被粗略视为个人能力、党政背景、政治忠诚度、政治关系网络更符合新一届领导班子偏好的官员。这从侧面说明,经济增长并非上级对下级考核的唯一因素,官员的背景、关系等也可能影响其仕途发展。


  基于上述原因,我们认为经济增长并非晋升考核的唯一因素。因此,本文在验证经济增长与晋升关系的基础上,分别在模型(1)和模型(2)中加入了对于官员个人背景与官员交流经历的考核。


  参照传统做法,我们将官员背景分为“官”“学”“产”三个方面,“官”指的是由基层任职的普通官员,“学”代表由高校出身的官员,我们将具有高校任职和教授背景的官员认定为“专业型”官员。“专业型”官员最突出的特征为理论基础扎实、学习能力强,前者有助于其准确把握经济及政治发展形势,后者则强化了其适应官场管理与竞争的能力。“产”代表由企业出身的官员,从企业特别是大中型国有企业中遴选各级政府部门的领导干部在我国由来已久(张尔升,201024),而我国《党政领导干部交流工作规定》也明确规定将选调国有企业事业单位领导人才到党政机关任职。我们倾向于把从企业中提拔而来的干部统一称为“管理型”官员。他们通常具备较高的管理技能以及发展经济的业务能力。在我们的统计样本中,具有高校背景的“专业型”市委书记有106人次,占总人数的12.86%;具有国企高管背景的“管理型”市委书记为107人次,占总人数的12.99%。具有高校背景的市委书记的晋升概率为79.24%,而具有高管背景的市委书记晋升概率为73.83%,普通官员的晋升概率仅为69.24%。我们对“高校背景”和“高管背景”分别用DUMMY变量的形式表示,“是”赋值1,“否”赋值0。


  另外,我们加入了对官员城市间交流经历的考察。干部交流是我国从封建时代就长期推行的一项政府官员管理制度,特别是20世纪90年代以来更是加大了干部交流制度化的步伐(徐现祥等,2007)。干部交流的范围和形式主要包括干部在地区间的交流、党政机关与地方干部的交流、党政机关与国有企业事业单位之间的交流三种形式。市委书记的交流主要涉及地区间的交流、与中央和国家机关以及省级党政机关的交流两种。本文将第一种交流方式定义为地区间交流,第二种方式定义为党政机关交流。在我们统计的样本内,具有地区间交流经历的官员占比4.37%,而具有党政机关交流经历的官员占比45.19%。我们将两种交流方式分别以DUMMY的形式呈现,具有交流经验的市委书记赋值为1,不具有交流经验的市委书记赋值0。


  第(1)列报告了在经济增速基础上添加官员背景DUMMY变量的回归结果。官员任期内的相对平均增长率仍在1%的统计水平上显著为正,而前任官员的任期内经济增长率则保持1%统计水平上的负相关关系。在官员背景方面,具有高校任职、教授背景的“专业型”官员晋升概率均要大于普通官员。相对于普通官员而言,“专业型”官员最突出的特征为理论基础扎实、学习能力强。事实上,普通官员由于具备较为丰富的经验,解决具体问题诸如维稳、拆迁等的能力十分突出,但由于缺乏足够的专业知识与先进的观念,在提高经济运转效率、加速经济转型方面的作用不及“专业型”官员,因此在经济竞争中处于下风。而从企业中提拔而来的“管理型”官员则由于其丰富的管理能力和经济实践经验,能够更加高效地引导当地进行资源配置,提高经济生产效率。同时由国企提拔而来的官员在进入官场前便已储备了大量的企业关系,长期的企业工作经验使他们与企业的合作更容易取得成功,从而在经济发展中占得先机。无论是“专业型”或是“管理型”官员,在我国强调经济发展、提高综合素质和文化水平的干部队伍建设中都更容易受到青睐。第(2)、(3)列分别加入了官员背景与相对平均增长率的交叉项,两者的符号均为负,但未在统计上表现出显著关系。即使我国的《党政领导干部交流工作规定》强调选调国有企业事业单位领导人才到党政机关任职的指导方针下,由高校或国有企业被选拔而来的官员一般为上级青睐的领导人才,这部分官员可能本身便被作为重点培养干部进行培养,这在一定程度上降低了经济绩效的作用,但其效果并不显著,经济绩效与其晋升的关系仍是十分显著的。


  第(4)列在第(1)列的基础上加入了官员交流变量,无论是地区间的交流DUMMY变量还是党政机关交流DUMMY变量均显著为正,说明中央对官员的布局并非随意设定。一方面可能由于官员的交流的确能对官员输入地带来较强的正面经济效应(张军等,2007;徐现祥等,2007),另一方面可能是被交流的官员本身具备较强的政治关系网络或为重点培养人才,其晋升概率较高。我们在第(5)、(6)列分别加入了官员交流与任期内平均经济增长率的交叉项,结果显示地区间交流交叉项符号为正,而党政机关交流交叉项符号为负,两者均未在统计上显示出显著性。对于被指定进行交流的官员,他们更高的晋升机会究竟是得益于其对输入地的经济贡献,还是其自身领导才能、政治关系网络对其的影响更大,这一点我们无从考证。但从上述结果来看,相对经济绩效对于官员来讲总是重要的,官员的交流符合《党政领导干部交流工作规定》中“进一步优化领导班子结构,提高领导干部素质和能力”的思想,并有利于交流官员的晋升。


  这里再次强调,虽然我们发现经济业绩对官员晋升作用显著,而姚洋和张牧扬(2013)的发现则相反,但因为姚洋和张牧扬(2013)的结果是相对理想地控制官员个人不可观察效应之后的,而我们的结果是在没有能完全控制个人效应情况下取得的,这种结果的反差正符合我们的理论逻辑和所提出的假说:当官员的个人能力无法有效被同僚和公众识别的时候,需要通过突出业绩来获得提拔合法性,当个人能力可被外部有效识别的时候就无须依赖太多业绩。所以我们的研究在姚洋和张牧扬(2013)的基础上,更进一步深化了文献对中国地方官员晋升机制的理解。


  五、进一步分析


  (一)经济增长模式与官员晋升


  前文验证了经济增速在晋升考核中的重要作用,但经济增长本身并不出奇。以20世纪60年代以来的东亚新型工业化国家为例,通过大量投入资本与劳动可以在短时间内取得高速经济增长,但这种依靠大规模投入来驱动的经济增长是不可持续的。若片面关注经济增长则容易引发官员的短视行为,而关注经济增长与增长的效率则能够引导官员进行良性竞争,对于区域的长期持续增长是有利的。那么,在上级设计晋升考核体制时,是否会有意采取某种激励方式来鼓励地方官员良性发展地方经济?为了探讨这个问题,本文将经济增长率进行进一步分解,把其分为全要素增长率、固定资产投资增长率以及社会消费增长率,并检验它们与官员晋升间的关系,如模型(2)所示。


  其中:growthmode表示经济增长形式,包括全要素增长率、固定资产投资增长率以及社会消费增长率。Control表示控制变量,包括任期、年龄、学历、区域,模型控制了年份效应与省份效应。


  全要素增长率是指各要素投入之外的技术进步以及规模经济、能力实现等导致的产出增加,通常作为长期经济增长来源的一个组成部分。本文对各城市11年的全要素增长率核算采用索罗残差(Solow,1957)的方法,其中对资本存量的核算是以1999年固定资产存量为基期,采用永续存盘法进行计算。本文用官员任期内的平均全要素增长率作为经济增长率长期可持续增长的指标,用固定资产投资增长率作为经济增长短期行为的指标,而用社会消费增长率作为衡量居民生活质量改善的指标。


  表7报告了分解经济增长率与市委书记晋升的关系。从结果来看,市委书记任期内的平均全要素增长率与未来的晋升在1%统计水平上显著为正,而固定资产投资增速和社会消费增速则未对市委书记的晋升产生显著影响。这个结果具有重要意义,表明了上级部门并非只看重GDP经济增长率,有效的、可持续性的经济增长模式更利于地方官员未来的晋升。任期内TFP增长率较高的官员,其任期内辖区经济增长率一般较高,且经济发展的过程更有利于提高在公众中的信服度和支持率,巩固其政权的信服度和合法性。


  (二)区域间差异


  官员在地区间、党政机关间的交流是有助于其仕途发展的,具有地区间或与党政机关交流经历的市委书记晋升概率更大。但无论是加入官员背景DUMMY变量还是加入交叉项,相对经济绩效与晋升的相关关系和相关程度均未受到显著的影响。为了进一步考核官员的背景和交流经验是否能够显著弱化经济绩效在其晋升中的作用,我们分别将中国按照资源禀赋高低和东、中、西部分组进行回归。如果上述作用存在,那么经济绩效与晋升的关系至少应该在不同区间会存在异质性。


  1.按资源型与非资源型分组


  自然资源是地区财富的重要组成部分,对经济高速增长有极其重要的作用。在我国内部区域间的资源禀赋差异对当地经济增长形势产生了深远的影响。如大庆、金昌、攀枝花、克拉玛依等资源富裕的城市是凭借资源开采发展形成的,而温州、东莞等资源相对匮乏的城市则依靠技术进步、外资引进、鼓励民营企业发展而加速城市发展进程。自然资源丰富型国家或地区的资源优势往往降低了经济增长、技术创新的动力,并阻碍了政府的制度创新(邵帅和杨莉莉,2010)25,影响了官员对于资源分配和经济发展的关注。因此,为了深化我们对“晋升锦标赛”机制的理解,有必要将资源型城市与非资源型城市进行区分,研究不同资源禀赋城市的晋升考核机制的差异。


  由于数据的限制,我们无法对所有地市级城市的资源禀赋进行测算。本文利用各城市的采矿从业人员占城市从业人员的比重来近似替代城市资源禀赋,并对分组结果进行判断,分组结果基本符合我国的资源分布情况。本文将采矿从业人员占比大于中位值的城市归为“资源充裕型”城市,将低于中位值的城市归为“非资源型”城市,并对“晋升锦标赛”进行分组比较分析,结果见表8。


  表8报告了按资源禀赋的分组结果,可以看到,无论是资源充裕型城市还是非资源型城市,上级对市委书记的考核仍注重相对绩效,并以上一任的经济绩效作为标杆。同时,具有较高TFP的经济绩效与其晋升的关系更为显著。但非资源型与资源型间城市的市委书记的高校背景和国企高管背景对晋升结果则有所不同。在非资源型地区,具有高校背景的市委书记能够获得更大的晋升概率,国企高管背景影响并不显著;而资源型地区恰好相反。在资源型地区,经济的增长相对而言更加依赖大中规模国有企业的生产,尤其是采矿、冶炼等需要巨额投入的行业更是如此,因此大中规模国有企业的高级管理人员具备更高的经济贡献基础。加上其长期的生产、管理经验更容易在资源型地区的经济竞争中胜出。而在非资源型地区,如浙江、广东等省份的城市,经济增长更多地依赖于技术进步、招商引资、产业转型等要素,要求官员对于经济管理和经济发展形势判断具备更加专业的知识。因此,资源充裕型和非资源型地区的官员背景对其晋升概率产生了不同的影响,是符合我们预期的,同时也显示了不同地区经济增长方式的不同。


  2.按东、中、西部分组


  表9报告了市委书记的分组结果,在东、中、西部,经济绩效变量以及经济增长形式的符号、显著性与前文保持一致,相对绩效和增长效率均与市委书记晋升呈现较强的正相关关系。官员背景也与按资源禀赋的分组回归结果类似,高校背景的正向作用由东部、中部到西部逐渐弱化,而高管背景则截然相反。与前文的分析类似,不同区域由于资源禀赋和经济结构的差异,对官员的能力需求也有所不同,这在一定程度上导致了结果的差异。


  无论是通过资源禀赋高低进行分组,还是按照东、中、西部区域进行分组,各组别市委书记任期内的相对平均经济增速、TFP增长率与晋升均存在显著的正相关关系,不同区域间经济绩效与官员晋升的关系并无显著变化。根据分组结果,官员的背景和交流经历不会降低经济绩效与晋升间的关系。即使我们无法绝对否定官员背景、交流与经济增长的内生性问题,但仍能够证实经济绩效对于市委书记晋升的重要性,至少在统计上是十分重要的。


  3.不同晋升概念


  在第一个层面的升迁定义基础上,我们将第二层面与第三层面的升迁定义作为实证结果的敏感性分析。表10分别报告了加上第二层面(Y2)、第三层面(Y3)衡量方法下市委书记的晋升与各经济要素间的关系。整体上各方面的显著性与总体样本回归结果无异。市委书记任期内的直接经济指标与其晋升概率在统计上并不显著,而其相对于省内其他城市的经济绩效依旧在1%统计水平上显著为正,同时前任官员的“标杆”作用仍然十分显著,进一步强化了任期内相对经济绩效与市委书记晋升间存在正相关关系的结论。


  六、结论与讨论


  我们从政权合法性与政权权威的视角尝试对经济绩效和官员晋升的关系重新进行理论阐释。我们重点提出,通过利用更为出色的GDP增长率作为政治精英的“标签”———“以GDP排名论英雄”,能有效降低上级提拔官员时对公众、官僚系统其他官员带来的信息不对称问题,从而维持统治者的政权合法性与政权权威。在此基础上我们利用更加接近经济基层、承担更多经济发展责任、处于权力金字塔较底端同时年龄更小的地市级官员数据对官员“晋升锦标赛”假说进行测试。


  通过对1999—2009年335个城市官员的混合截面数据进行实证检验,我们验证了市委书记在任期内的相对经济增长率,而非绝对经济增长指标与晋升存在较强的正相关关系,省内其他城市和前任官员的经济绩效作为当任官员的“标杆”而对当任官员的经济表现与晋升机会造成影响。此外,我们还考核了官员政治生涯内整体经济绩效与晋升的关系,结论依旧支撑相对经济绩效而非绝对经济指标与市委书记的晋升间存在正相关关系,且市委书记当任期间的经济表现更为重要。我们还同时检验了经济要素之外可能影响晋升的因素。研究表明,官员的背景也会对其晋升带来影响,具有高校背景、高管背景、具有交流经历的市委书记其晋升概率更大,这可能与此类官员本身的能力以及中央对人才储备、加强国有企事业单位领导人才与党政机关的交流有关。但在我们的分组别研究中还发现,在非资源型地区,具有高校背景的市委书记能够获得更大的晋升概率,国企高管背景影响则并不显著;而在资源充裕型地区国企高管背景的市委书记则晋升概率更大,而高校背景并不显著。同时我们还发现,高校背景对官员的正面作用由东部、中部到西部逐渐弱化,而高管背景则截然相反。


  本文的另一个重要发现是,经济增长的模式对城市主政官员晋升概率也存在很强的关系。我们发现,如果官员带来的经济增长业绩与生产效率(通过TFP衡量)提高相伴,则十分有利于晋升。但如果仅仅是投资拉动型增长,则对晋升帮助不大。这说明中央政府在考察官员业绩时候十分谨慎和细心,不仅看重短期,更重视长远,这个发现为此具有重要的政策含义,表明“晋升锦标赛”可能并不像一些学者所担心的那样带来经济发展的扭曲,其一些可能的负面效应已经被中央政府小心地抑制了。当然,这个主题超越了本文主旨,我们还需要更多的实证研究来确认“晋升锦标赛”机制确实更多发挥积极作用,负面作用不是很显著。


  总结起来,本文的实证发现在城市层面为“晋升锦标赛”假说提供了正面证据,验证了市委书记任期内的相对经济绩效与其晋升间确实存在较强的正相关关系,并发现官员的背景、交流经历、历史业绩、经济增长模式与其晋升间也存在较强的统计关联,但在不同地区还有不同的作用。但我们的研究仍存在如下几个局限:首先,本文仅从1999—2009年的地市级数据中确认经济绩效与官员晋升间的关联,而对证明官员“晋升锦标赛”理论所认为激励机制有效性假说仍缺乏足够的证据。正如陶然等(2010)所说,与官员“晋升锦标赛”理论挂钩的“地方党政领导班子的综合目标责任制考核”在20世纪90年代中后期才开始在市、县范围内推行,改革开放至20世纪90年代前期是否也存在将政治提拔与经济增长挂钩的考核体制,受到数据的制约我们仍无从考证。其次,研究结果虽然发现经济绩效高的官员具备较高的晋升概率,但我们仍无法完全排除上级基于政治关系网络、战略布局等考虑而刻意进行的人事安排带来的内生影响,我们不能武断地做出上级主要是依靠经济绩效来决定是否提拔官员的推论,本文的结果仅强化了经济绩效作为上级提拔官员的必要条件这一结论。最后,在新时期中央主要领导人多次表态“不以GDP排名论英雄”的背景下,本文的主要结论还能否成立,限于数据的周期性,还没有得到有效验证。


  虽然如此,本文的研究结论仍具有重要的意义。我们倾向于认为,在当前政治体制没有发生重大变化的情况下,良好或起码合格的经济业绩作为提拔官员的“必要条件”,仍将在我国持续较长时期。这个机制能够激励地方官员通过发展当地经济帮助整个统治系统获得政权权威与政权合法性,减缓政治权力非有效监督、腐败等问题所可能带来的负面影响。本文这些结果深化了现有文献对中国地方官员晋升机制的理解,也为未来进行更深入的研究提供了方向。