欧盟农业补贴政策的演进及其对我国的启示

  • 投稿皮皮
  • 更新时间2015-09-17
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刘晓亮 殷向晖 河北经贸大学

欧盟现有28个成员国,总人口达5.06亿,耕地面积总共有1.064亿公顷。作为世界上最大的区域经济体,自建立伊始,欧共同体(欧盟前身)就通过标准化法律制度,制定共同农业政策(Common Agricultural Policy,CAP):采取单一市场原则,对内取消各种贸易壁垒,对外制定统一关税;采取共同体优先原则,成员国之间农产品贸易优先,且优惠于外部国家;采取共同财政原则,各成员国按一定比例,共同承担农业财政支出。

半个世纪以来,经多次调整和改革,欧盟已成为国际农产品贸易主体之一,其农业现代化水平稳居世界前列;欧盟农业条件与我国相近,其一体化初期区域经济和工农“二元”特点,又与我国目前较为类似。因此,欧盟经过长期调整改革形成的完善的农业补贴政策,对我国颇具借鉴意义。深入了解和分析欧盟农业补贴制度的演进及其特点,对我国今后制定科学、合理的农业补贴政策,最终实现农业可持续发展意义重大。

一、欧盟农业补贴政策的改革演进

欧盟农业补贴政策大致分为三个阶段:一是价格支持阶段(1962-1991),二是价格支持和直接补贴结合阶段(1992-2002),三是直接补贴为主阶段 (2003年至今)。现行欧盟农业补贴政策主要举措如下:

(一)农产品价格支持政策

农产品价格支持政策,始于上世纪60年代。2007年欧盟CAP评估后,改革新的农产品价格体系,包括参考价格、干预价格和边境价格,三者相辅相成,采用公共干预、鼓励私人储存、进出口干预等调控手段,形成严密灵活的价格支持机制。每6年确定公布一次,2013年欧盟公布2014-2020年公共干预农产品的参考价格和干预价格。

参考价格:居于价格体系的中心,大于或等于干预价格。对实施公共干预的谷物、肉类和乳制品等,依据欧盟最供不应求地区的市场价格确定。与原目标价格不同,参考价格生产指导性较弱,非价格上限,仅是计算农产品干预价格的依据。从实际销售价看,改革前接近目标价格,改革后多数高于参考价格。

干预价格:农产品最低下浮价格,形成方式有三种:一是等于参考价格,二为参考价格的一定比例,三是通过招标形成。与之前根据最大产粮区法国奥尔姆生产成本与市场制定,且低于目标价格6-9%,区别非常明显。当市场价低于干预价格时,政府将以该价收购,或给予农户差价补贴,保障最低收入。

边境价格:非欧盟国家谷物、肉禽蛋、奶制品和糖类等,运达欧盟边境的到岸价,再加上进口税而成。由于实施关税高峰,通常大于参考价格和干预价格。实质建立一种保护性“闸门制度”,避免外部低价农产品倾销。与原门槛价格区别,进口税由欧盟在多双边谈判中确定,而差价税则用门槛价格减去到岸价。

(二)单一直接支付制度

直接收入补贴政策,始于1992年欧盟农业补贴政策改革。初衷是因农产品价格支持减少,而给予农户的一种补偿,目前已成欧盟农民收入的主要来源,大约40%来自于直接补贴。

欧盟计划以一种渐进的方式,最终实现将与生产挂钩的直接补贴政策,转变为不挂钩的单一直接支付制度(Single Payment Scheme)。由“蓝箱”而转变为“绿箱”,特点是直接支付不再与生产挂钩,但与环境、食品安全、动植物健康和福利、农业条件等挂钩。每个农民获得的补贴额,根据2000-2002年历史基期情况,数额一经确定,补贴便与当年种植的作物种类和面积多少无关。与“蓝箱”政策相比,“绿箱”最大特点是没有贸易扭曲作用,不违背市场原则,且操作简便,无需每年统计、计算和核查。

(三)农村发展补贴

上世纪80年代,欧盟开始关注农村和农业共同发展。2005年设立农村农业发展基金,三个“主题”:提升农业和林业部门的竞争力;改善生态和农村地区环境;改善农村地区生活质量和农村经济多元化发展。具体措施有:

一是优化劳动力结构。鼓励老年农民提前退休,对40岁以下年轻农民从事农业生产,提供创业和投资补贴。二是促进区域农业协调发展,对边远山区等恶劣条件下从事农业生产,补贴所需投资25%,最高达65%。三是鼓励生产高质安全的农产品,农场年补贴额3000欧元,期限5年,相关产品宣传促销费用,可按70%予以补贴。四是按欧盟环境、动植物健康和职业安全等标准生产,给予1万欧元临时性补贴;若采取更高畜牧饲养标准,连续5年以上的,最高每头牲畜可补贴500欧元。五是对农民提供相关咨询服务者,最高补贴1500欧元。此外还有农林新产品、工艺技术、农村网络信息服务等补贴。

(四)其它农业补贴政策

统一环境保护政策。欧盟先后通过与农业环境相关的法案160多个,政策导向是鼓励农场主生产中注重环境保护。英国规定,对农民因减少农药和化肥使用而造成的减产,由政府按环保政策给予补偿。目前荷兰5%农地被划为“环境敏感地带”,由荷兰和欧盟共同出资,监管农业产销活动,保护生态平衡。

交叉履行标准(cross-compliance)。欧盟农业补贴运行机制中,农民既要履行各成员国的农业生产标准,使耕地保持良好状态。而且还要“交叉”遵守欧盟关于环境、食品安全、动植物健康及福利的法规标准。若疏忽未履行,将削减补贴额度。倘故意违反,则至少削减20%以上,甚至完全失去补贴权利。

强制性动态调整机制。为促进农业市场化导向,欧盟从2008年开始引入这一机制,减少对大农场直接补贴。规定对年获得直接补贴额在5000欧元以上的农场,按级别逐年按3%、4%和5%调减补贴幅度。据测算,每年可为欧盟节省财政支出约12亿欧元。其中80%留在调减成员国,规定用于农村发展项目。

二、欧盟与中国农业补贴政策对比分析

我国现行农业补贴政策,大都出台于2002 年之后,起步较晚,初步形成以价格支持、直接补贴和一般服务支持为主、综合与专项结合的政策框架。相比欧盟,尚处于探索阶段,存在诸多差距和不足。

(一)立法体系建设

欧盟农业补贴,立法层次高,覆盖范围广。每一个补贴项目,均先由各成员国提出议案,经欧盟议会讨论通过,再由欧盟理事会以条例这一法律形式规范。权威性强,法律约束力辐射欧盟全境。对补贴目标、范围、标准、期限、实施方式、资金来源及执行机构等,均有详尽规定。公开透明,可操作性强。

直至目前,我国尚未制定关于农业补贴的具体法律法规。补贴项目的出台,大多依赖政府的农业经济政策,具有一定的应急性,缺乏稳定和前瞻,短期化效应,更没有形成合理的制度体系。

(二)政策目标取向

欧盟农业补贴政策的演变,由最初“温饱目标”,即实现农产品自给,提高农业生产者的收入,转变为“稳定目标”,即保持农业生产稳定,减少农产品过剩生产和减轻财政负担,进而深化为“可持续发展目标”,即农业环境保护和农村可持续发展。加上贸易自由化和国际合作,为欧盟农业补贴的价值取向。

我国农业补贴起步晚,且财力有限,政策目标虽多元化,但当前主要定位于产业发展,即将推动农业生产,并确保粮食安全放在第一位。这取决于中国基本国情,短期内尚不足达支持农民收入的阶段。

(三)运行和评估机制

欧盟农业补贴政策,有完善的运行和评估机制:一是价格机制,运用行政手段调控。二是市场机制,如干预、排外保护、直接补贴和设立农业基金。三是共同市场组织,即农产品市场统一管理委员,机构精简,执行成本低。四是评估机制,由农业和农村发展总署负责,发布评估招标通知,订立合同,由第三方独立专家实施。考察农场收入、生产结构、市场平衡、环境和农村发展等方面,做为调整或废改依据。

我国农业补贴主要依靠行政推进,多头管理,政策执行受诸多部门影响,难以执行到位。地方保护主义等不良因素,导致补贴资金流失。监管不力,评估机制的缺失,一定程度削弱农业补贴的效用。

(四)补贴方式和支持水平

欧盟价格支持体系,涵盖14种农产品。中国最低收购价格,只有小麦、水稻和玉米3种。目标价格,2014年东北和内蒙古大豆、新疆棉花,才启动试点。欧盟直接补贴以农场为主,生产者直接受益。我国主要采取间接补贴形式,偏向流通环节,如国有粮食企业,农户补贴相对较少。欧盟政策定位“共同农业和农村发展”,生态补贴、“交叉履行”机制和农村发展补贴,是新时期亮点。比较而言,我国则相对弱化。

近年欧盟虽削减价格和出口补贴等“黄箱”政策,但一部分又以收入补贴方式转移“绿箱”项目中。总体补贴水平,维持占财政支出3.1%左右,仍处于世界较高水准。我国农业支持额度连年增长,相对水平依然偏低。2013年我国四项补贴总额为2000亿元,占全年财政支出仅1.5%,低于一般发展中国家水平。

(五)农产品市场保护导向

欧盟为维持农产品国际竞争地位,出口方面,除使用出口退税外,还对谷物、稻米、食糖、牛肉、牛奶和奶制品、猪肉、禽蛋和禽肉等8类产品实行出口补贴,并对牛奶和乳制品实行出口关税配额制度。进口方面,为稳定内部农产品市场,主要采取进口许可,征收进口税,平均关税为17.9%。对需保护的农产品均实施关税高峰,有的高于100%。另外还有季节税和从量税,并对11%农产品实行关税配额管理。

我国自2000年加入WTO后,便承诺放弃农产品的出口补贴政策。农产品进口方面,调控手段仅有配额和关税。通常配额量较大,关税水平也偏低。此外,还裁撤所有与WTO不符的非关税壁垒。

三、欧盟农业补贴政策对我国的启示

欧盟农业补贴政策,经不断改革演进,向可持续发展、贸易自由化与国际合作方向发展,为国际社会和我国农业提供有益的经验和启示。通过比较分析和研究,我国农业补贴制度,应以保障粮食安全、增加农民收入和可持续发展为目标,构建结构合理、协调高效、且简便直接的市场化导向补贴体系。

第一,健全农业补贴法律体系,立法保障实施。我国农业补贴法律不健全,严重制约补贴政策的长期有效实施。作为WTO成员国,我国农业补贴立法,须体现世贸核心精神理念,遵守相关规则和要求,并兑现我国承诺。尽快制定和健全农业补贴法律法规体系,包括农业补贴和农业保险等。立法意旨清晰,规定农业补贴目标、政策工具、补贴项目、对象范围、标准依据、资金来源、发放程序及监管等方面,详尽透明,具可操作性。建立长期稳定的补贴机制,实现法治化管理,推动农业转型和现代化进程。

第二,优化农业补贴结构,适度提高补贴水平。随经济发展水平提高,应适度提高农业补贴水平。我国农业需补贴的领域较多,一是优化“绿箱”结构,加大一般服务支持力度。向农业基础设施建设倾斜,增加农业科技及教育投入,注重农产品检验检疫和生态环境保护等,助推农业转型及可持续发展。二充分利用“黄箱”空间。健全灵敏高效的价格支持体系,除最低收购价格政策外,对粮棉油等主要农产品,需尽快建立目标或参考价格制度,指导农业生产。鉴于尚不具备全面实施脱钩直补的条件,应建立与农业投入品、种植面积、产量、收益、资源与环境等相挂钩的直接补贴制度。注重由流通环节,转向农业生产者。三农产品出口补贴,我国虽承诺放弃,但可运用出口信贷金融工具或国外进出口信贷项目,支持农产品“走出去”和“引进来”,促进贸易发展。

第三,采用亲环境型补贴项目,与生态和食品安全结合。我国农业补贴项目,不仅具生产效应与社会效应,同时也对环境产生正负效应。有关资料显示,我国农村污染有趋于严重的倾向,水、土及大气污染35%,主要来源于“三农”。一是加大环境友好型补贴项目支持力度。如新一轮退耕还林还草、湿地恢复、耕地重金属和农业面源污染治理、地表水过度开发和地下水超采治理等。二是采用“亲环境”的生产投入补贴政策,类如土壤有机质提升、测土配方施肥和节水灌溉设施等。三是借鉴欧盟“交叉履行”契约机制,引导将农业补贴项目,与农业资源节约、环境保护及食品安全等相结合。作为获得补贴的必要条件,使农业经济与生态环境合谐共存。

第四,完善运行管理机制,加强资金监管。农业补贴的巨额资金,其核算发放,涉及财政、农业、外贸、民政和银行等多个部门机构。须依据法律形式,界定职责分工,协调配合。改革条块分割的资金管理模式,考虑适当简化程序,降低运行成本。资金专户存储,利用“一卡通”或 “一折通”等形式,公平公正公开,全程透明管理。同时建立健全监督约束机制,发挥各级审计和监察机关作用,对政府管理执行主体,在各环节规范监查。惩处违法违纪现象,严防截留挪用。另外加大社会民间的监督力量,弥补官方缺漏,确保资金发放安全。

第五,培育现代新型农民,保证代际过渡。随着全球老龄化趋势,各国农业新生力量加入不足,普遍存在劳动力结构失衡现象。据农业部公布数据,我国目前农民老龄化程度达15.4%,青壮年大都外出打工,老年人留守种粮,农业反而成了“副业”。可参照欧盟做法,鼓励青年人从事农业生产,给予更多优惠政策,如投资补贴、信贷和土地流转支持等,发展农庭农场和专业合作社,规模化经营。同时开展农民培训和职业教育,以“阳光计划”、“雨露计划”等形式,培养新型农民,有文化、懂技术、会经营。重点是种养大户、农机手、农民专业合作社、农产品经纪人和农业龙头企业等经营主体。培育适应现代农业的新型劳动者,代际过渡,实现可持续发展。

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