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解读《水十条》:从法律到监测织密执法监管网

  • 投稿宝江
  • 更新时间2015-09-10
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——专访北京林业大学生态研究中心副主任杨朝霞

文/陈媛媛

国务院日前印发《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”),这是推进依法治水的具体方略,也是向水污染宣战的行动纲领。“水十条”将严格环境执法监管单列为一条,要求进一步完善法规标准、加大执法力度、提升监管水平,对当前环境监管的症结提出解决办法,并给出了健全水污染治理网络的线路图。

环境法学专家结合基层环境执法现状,详细解读了“水十条”的新亮点。

记者:“水十条”提出,完善法规标准,健全法律法规,各地可结合实际,起草地方性防治法规。您认为此项规定,有何积极意义?

杨朝霞:“水十条”指出要健全法律法规。一是要加快水污染防治、海洋环境保护、排污许可、化学品环境管理等方面法律法规的制定和修订步伐。二是要搞好环境质量目标管理、环境功能区划、节水及循环利用、饮用水水源保护、污染责任保险、水功能区监督管理、地下水管理、环境监测、生态流量保障、船舶和陆源污染防治等方面的立法研究工作。

此外,“水十条”特别提到要加强地方性立法的步骤,这是一大亮点。新修订的《立法法》规定,284个设区市的人民代表大会及其常务委员会,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。《立法法》的这一规定,将直接推进我国环境立法进入地方化的新阶段。

事实上,环境问题具有区域性特点,每个地方的情况都不一样,全国一刀切,并不利于环境保护。在很多情况下,我国的环境立法具有大城市中心主义、大企业中心主义和沿海中心主义的特征,农村、西部地区的情况考虑较少,况且不同地方也千差万别,采用统一的法律规则,实行统一的环境标准并不合适,只有类型化、地方化,尊重每个地方的特点,采取因地制宜的对策,才能真正搞好环境保护。

“水十条”还指出要健全环境标准体系。环境标准虽然不具有法律的形式,也不具有独立的法律效力,但实际上却发挥着法律的作用,在环境立法体系中具有特殊的地位。经济社会发展了,环境状况变化了,人民群众的环境要求也提高了,环境标准当然也需要与时俱进。然而,我国的许多标准却严重滞后,譬如污水综合排放标准还是1996年制订的,都过了近20年没修订。此外,环境立法要地方化,环境标准也要地方化。

不过,在大力推进环境立法地方化的同时,鉴于环境的整体性和关联性,也要注意加强不同地方之间环境立法的协同化,防止地方环境立法各自为政,“各人自扫门前雪”,甚至以邻为壑等不良现象的发生。

记者:“水十条”要求,加大执法力度,所有排污企业必须实现全面达标排放,自201 6年起,定期公布环保“黄牌”、“红牌”企业名单。这会对不守法企业形成哪些约束?

杨朝霞:目前,有些地方尚未实现达标排放,更没有全面达标排放。可能有的行业达标了,有的地区达标了,但是很多地方没有,很多排污单位没有达到,所以《计划》特别要求全面达标排放。

新《环保法》规定了黑名单制度,有利于对企业形成诚信方面的社会压力,从而督促其守法。事实上,环境保护光靠政府是不够的,必须依靠人民群众的力量,将违法企业置于广大人民群众的监督之下。“水十条”还规定了一年的过渡期,自2016年起才定期公布环保“黄牌”、“红牌”企业名单,如此一来,“亮牌”制度有望得到真正落实。

记者:一直以来,部门之间的协调配合是执法难题之一。“水十条”要求,健全行政执法与刑事司法衔接配合机制,这会给环保部门治理水污染带来哪些便利?

杨朝霞:在现行的环境保护监管体制框架下,从纵向来看,国家环保部门、省级环保部门和地方环保部门的分工不明确,“水十条”要求,完善国家督察、省级巡查、地方检查的环境监督执法机制,有助于解决这一痼疾。

从横向来看,环保部门只负责污染防治,且只管污染防治的一部分,譬如海洋污染防治就由海洋部门负责。因此,环保部门顺利开展工作,需要其他部门协调配合,共享信息和资源。

为有效解决这一问题,“水十条”要求强化环保、公安、监察等部门和单位的协作,强调协同执法和联合监督。譬如,当发现环境违法行为涉嫌犯罪时,需要环保部门将案件移送公安部门立案侦查。此外,新《环保法》还规定了行政拘留的行政处罚,也需要环保部门将有关案件移送公安部门来执行。

在国家督察、省级巡查、地方检查的过程中,环保部门发现国企或者下级政府及其环保部门违纪违法的,还可以借助监察部门的力量,较快地做出和执行处分决定。

完善案件的移送、受理、立案、通报等机制,实现环境行政执法和刑事司法的有效衔接和协调配合,强强联合,优势互补,有利于强力打击环境违法犯罪行为,全面提升环保部门的权威性。

记者:“水十条”里面每个段落的最后附有具体牵头落实部门和参与部门,与以往行政规定有很大的不同。

杨朝霞:我认为这是“水十条”最大的亮点。此前,《大气污染防治行动计划》等计划,也将任务列出来了,但没有明确规定由哪些部门负责,哪些部门参与。在这种情况下,即使计划制定得再好,任务也难以甚至无法落实下去。现在就不一样了,每一个事项都落实到相应的部委,由哪个部委牵头,哪些部委参与,监督部门是谁,职责权限十分明晰。如此一来,部门之间推诿塞责、争权夺利等不良现象必将大大减少。

记者:“水十条”提出,在2017年底前,京津冀、长三角、珠三角等区域、海域建成统一的水环境监测网,对完善水环境监测网络提出具体要求,这对水环境治理将会产生哪些积极影响?

杨朝霞:“水十条”要求全面加强环境监测的立法,完善水环境监测网络,体现了对环境监测工作的高度重视。事实上,环境保护工作,监测是基础,如果对各地环境状况、企业排污情况不了解,环境规划、总量控制、环境查处等监管措施均无法开展,如何管?只有充分了解环境现状和监管对象,才能科学采取相应的对策。

现在,我国的水环境监测负责部门不止一个,环保、海洋、农业、水利等部门各有监测职责,不同部门各自为政,监测布点不统一,监测数据也不一致,这给环保工作带来很大的被动。只有全国一盘棋,统一规划设置监测断面(点位),形成一个统一的监测网络,这样才能了解整个区域水环境的真实状况,真正实现统一规划和监管。

记者:“水十条”第十九项要求,健全跨部门、区域和流域、海域水环境保护议事协调机制,此举能否彻底解决不同部门、区域和流域、海域之间存在的相互推诿、难以协调问题?

杨朝霞:环境监管,条块分割是不可避免的,怎么解决?大部制是一个办法,但是大部制不可能全部解决所有问题,条条分割和块块分割的问题是不可避免的,因为,环境是一个整体,不同部门和地区之间,职能交叉、重合无法避免。

“水十条”提出陆海统筹是科学的。陆海是一个大的生态系统,海洋污染是陆地河流、湖泊污染造成的,应当进行统筹管理,而不是人为分割。流域的上下游各级政府、各个部门之间要加强协调配合、定期会商,推行联合监测、联合执法、应急联动、信息共享,提升污染控制的整体合力,共同探索建立陆海统筹的生态系统保护修复机制。

记者:“水十条”要求提高环境监管能力,目前基层执法部门的监管能力能否满足要求?如何加强?

杨朝霞:“水十条”大部分内容讲的是任务,但落实任务,需要人去执行。不懂环境科学,不懂环境监测,不懂环境法规,环境监察没法干。为此,“水十条”要求加强环境监测、环境监察、环境应急等专业技术培训,严格落实执法、监测人员持证上岗制度。

在我国,乡镇(街道)及工业园区是污染防治的第一线,但很多地方的县环保部门人员不多,就十几个人到二十多个人,在很多工业农业发达的乡镇尚未建立环保所(林业部门一般都有林业工作站),乡镇一级无专人负责环境保护工作,县环保部门根本管不过来。为扭转这一被动局面,乡镇基层的环保力量亟待加强。

为此,“水十条”要求,加强基层环境执法力量,具备条件的乡镇、街道、工业园区,要配备必要的环境监管力量。各市、县应自2016年起实行环境监管网络化管理。这好比撒开一张大网,每个地方都不落下,天网恢恢才能疏而不漏。

(转自:《中国环境报》)