沙 金
摘要：经过多年的实践，中国行政复议制度在监督政府依法行使职权和保障相对人合法权益方面取得了一定的进步，但是由于对行政复议功能的定位偏差，过于强调行政复议的行政性，造成了行政复议制度没汁的缺陷，难以达到公正复议的目标，从而阻碍了行政复议功能的发挥。司法化己成为当代各国争议解决机制的发展方向。行政复议制度的司法化，是指行政复议在解决行政争议的过程中，引入司法活动中有利于促进公平公正的基本理念和制度，以保证行政复议机关依法公正地解决行政纠纷，进而充分实现行政复议制度的价值。目前，行政复议制度所面临的问题主要表现在行政复议的功能定位不明确、复议机构不独立、复议程序过于行政化以及行政复议与行政诉讼不衔接等方面。完善中国行政复议制度，保障复议机关独立、公正地解决行政争议从而发挥其功能，必须把行政复议制度的司法化改革作为突破口，而这也正是顺应建设社会主义法治国家的必然要求。
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关键词 ：行政复议；复议机构；司法化；功能定位；行政诉讼
中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2015)08-0078-09
中国行政复议制度经过多年的实践，既获得了一定的发展，又面临着一系列的问题。要改革和完善行政复议制度，充分发挥行政复议在解决行政争议、化解社会矛盾、促进政府依法行使职权等方面的作用，就必须在制度层面对行政复议进行深入研究。行政复议制度司法化改革有利于解决行政复议在实践中暴露出的问题，同时也有利于完善我国的行政救济体系。
一、中国行政复议制度的缺陷
在《行政复议法》实施之后的几年时间里，行政复议案件的申请数量曾有过一定程度的上升，但随后却呈现大幅度的下降趋势，甚至在一些地方出现了一年内无复议案件的情况。与此同时，从全国范围看，行政复议决定的维持率偏高，几乎占到了一半以上，由于行政复议机构设置在行政系统内部，缺乏独立性，因此偏高的维持率容易使行政相对人对行政复议的公正性产生怀疑，从而选择公正性程度更高的诉讼救济方式维护自身合法权益。此外，从人民法院受理的行政诉讼案件来看，70%以上的行政诉讼案件，之前没有经过行政复议而直接提起行政诉讼。这些情况表明，公众对行政复议的公信力产生了怀疑，更愿意选择其他的权利救济方式，行政复议制度的功能，如简便快捷地解决行政纠纷、减轻法院的负担、促进行政机关依法行使驭权等，没有得到充分的发挥。由此可以反映出，尽管国务院颁布了《行政复议法实施条例》，以进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、保障相对人合法权益等方面的作用，但实践中行政复议制度在及时、公正解决行政纠纷方面仍存在较大缺陷，从而导致公众对行政复议的不信任。行政复议制度的缺陷与制度设计的司法化不足有着直接的关系。行政复议制度的缺陷主要表现在：
第一，行政复议功能定位不明确。行政复议的功能定位决定了行政复议制度司法化的必要性。随着经济社会的发展，政府与社会的关系正发生着深刻的变革，行政权的行使不可避免地引发了大量的行政争议，为了公正解决争议，运用严格程序解决争议的司法机关就成了公众的首选，但由于争议数量的大量增加以及争议涉及专业性的不断增强，导致司法机关在解决行政争议时会感觉到明显的压力，因此，行政复议作为化解行政纠纷、保障行政相对人合法权益的重要渠道就显得至关重要，而要充分发挥行政复议在解决行政纠纷中所具有的快捷、全面、专业性等方面的优势，就必须要保证复议机关公正解决行政争议。行政复议的司法化作为实现公正复议，发挥行政复议功能的保障，决定了行政复议必须以解决行政争议作为其首要功能。对行政复议功能的定位关系到行政复议机构、程序、审理机制等方面的制度设计，而具体的制度设计是否有利于实现行政复议的效率和公平，决定了公众对行政复议的信任程度。目前，学术界关于行政复议功能的研究主要有：行政机关内部权力监督说、行政相对人权利救济说与行政争议解决说。持权力监督说的学者认为，行政复议体现的是行政机关的内部上下级权力监督关系。该说认为行政复议行为实质上仍是一种行政机关的具体行政行为，是行政机关的行政活动，复议机关与被申请人之间是一种行政监督关系，与申请人之间仍是一种管理与被管理的关系，因此行政复议行为与其他具体行政行为并没有本质区别。此说也体现出了国务院当初的立法本意，国务院向人大常委会所作的行政复议法（草案）说明中开宗明义提出，“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。权利救济说认为，行政复议应当将对被侵害的行政相对人的权利救济作为其首要任务，权力监督功能是在对受侵害行政相对人的合法权利救济之后得以发挥的。姜明安认为：“行政复议与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济，是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一。”行政复议活动域外的一些法律也将权利救济作为行政复议的重要功能。如韩国的《行政复议法》、日本的《行政不服审查法》等均将权利救济作为行政复议的基本功能。关于行政复议的纠纷解决功能，在我国的《行政复议法》中并没有得到体现，对此章剑生认为：“事实上，如果行政争议得不到有效解决，那么行政复议的‘监督’、‘保权’等立法目的也都是没有法律价值的。”刘东生认为：“行政复议的核心功能是解决行政纠纷，反射功能包括监督功能和管理功能。”刘莘认为：“行政争议是引起复议的原因，裁决争议是复议制度存在的理由。复议始于纠纷，终于争议的解决。如果说复议也是层级监督的话，那是因为复议在解决行政争议中实现了对公民权利的救济，同时，也实现了上级对下级的层级监督。如果不明确行政复议解决行政争议方面的功能定位，就意味着行政复议活动与行政系统内其他层级监督活动并无区别，从而抑制行政复议功能的发挥。”
在行政复议法起草的过程中，对行政复议的功能定位也存在不同意见。一种意见认为，行政复议制度属于行政机关内部监督制度；另一种意见认为，行政复议制度是公民的权利救济制度。在全国人大常委会审议草案时，一些委员曾提出，由于行政机关在作出具体行政行为之前一般都会向上级行政机关或主管部门请示、报告，上下级形成了行政一体关系，因此上级行政机关或主管部门作出的行政复议决定难以保证公正性。为了保证行政复议的公正性，应当在行政机关内部设立复议委员会，并保证委员会成员中必须包含一部分行政机关以外的兼职委员。还有观点认为，应当设立两级复议，第一级复议机关为作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关，第二级复议机关为行政监察部门。一些委员明确提出，行政复议制度与行政诉讼制度一样，都应当是保护公民合法权利的重要制度，应将公民的权利救济功能作为行政复议制度的首要功能。
行政复议的有效性很大程度上是建立在对行政复议制度的定位上。毫无疑问，行政复议法制定的宗旨和目标在于对公民合法权益的保护，这一点在行政复议法第1条中已明确指出，但从行政复议的特征来看，其直接目的在于解决行政纠纷。行政机关在行使行政管理职能的过程中，必然会产生行政纠纷，而作为行使公共权力的行政机关来说，其也有责任主动解决因其行使管理职能而产生的纠纷，并依其内部的层级监督关系监督和纠正权力的依法行使。同时，也正是通过解决行政争议，从而达到保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行使职权的立法目的。虽然行政复议相比于行政诉讼在解决行政争议方面体现出了更快捷、全面、专业等优势，但由于其存在于行政系统内部，容易受到各种因素的影响，导致其难以公正解决行政纠纷，而能否公正解决纠纷关系到行政复议功能的实现，因此，行政复议这一功能定位，需要行政复议制度司法化的支持，只有通过制度的司法化，才能保证行政复议公正的解决行政纠纷，从而发挥其功能。
第二，行政复议机构缺乏独立性和自主性。公正是司法的生命，人们之所以选择司法维护自身合法权益，是因为司法能够实现和保障公正，而司法化正是通过运用司法所具有的原则、规则来保障公正的实现。我国正在进行的司法体制改革追求的重要目标就是为了建立起司法的独立性与权威性，只有保证司法主体具有独立性，才能使其严格按照法律规定作出公正的争议处理决定。行政争议裁决主体的独立性即是司法独立性的具体体现，只有按照司法程序规则设置行政争议裁决主体，才能实现公正裁决，进而取得民众的信赖。保证行政复议机构的独立性，使其能够中立、不受任何干扰的作出行政复议决定，不仅有利于行政复议机构公正的作出行政复议决定，而且也有利于提高公众对行政复议机构的信任程度，从而更愿意选择行政复议维护自身合法权益。根据《行政复议法实施条例》的规定，行政复议事务由政府法制工作机构负责，政府法制工作机构即为行政复议机关的行政复议机构。为了扩大行政复议机构的职责，《行政复议法实施条例》在《行政复议法》规定的基础上增加了转送、行政赔偿、督促复议申请的受理和复议决定的履行、行政决定备案等行政复议机构的职责。同时，为了确保复议机构的专职人员顺利开展工作，《条例》第4条规定：“专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。”实践中，尽管行政复议制度在不断的进行完善，但行政复议机构在解决行政纠纷中并没有取得理想的效果，究其原因主要在于行政复议机构缺乏独立的地位。由于行政复议机构被设置在行政机关内部，受行政机关的首长领导，并在行政复议机关的监督和管理下开展行政复议工作，对行政复议案件进行审查，因此作出行政复议决定的最终权力掌握在行政机关首长的手中，并以行政复议机关的名义作出行政复议决定。此外，由于行政复议工作具有一定的专业性，需要具备相应专业知识和业务能力的人员处理行政复议案件，而对于作为行政复议机构的政府法制工作机构而言，并不具有相应的专业知识和业务能力，其主要职责是制度建设以及相关规范性文件的审查和整理。在这样的条件下，行政复议工作很难取得理想的效果。为了解决目前行政复议机构在实践中暴露出的问题，全国部分地方进行了一些改革尝试，即通过设立行政复议委员会模式对行政复议案件进行审理，同时行政复议委员会中吸收了一定比例的专家、学者等专业人士，以确保行政复议决定的公正性和权威性。
第三，行政复议程序过于行政化。由于我国是从计划经济体制过渡到市场经济体制，对社会的控制从行政控制为主转向法治，因此，现有行政管理体制在很多情况之下不符合现代市场经济和法治的要求，突出表现就是没有很好地保障公民权利。司法具有严格的法定程序。因为司法的运行关系到公民生命、财产、自由等重要权益的保障，因此各国均通过严格的法定程序保障司法公正的处理争议，这种被严格遵守的法定程序的内涵包括：公平、公开、保障权利等，如争议处理程序的公开、双方当事人对争议的抗辩等等。由于我国《行政复议法》的定位突出了行政复议的行政机关内部层级监督功能，并注重行政复议在简便、效率以及成本等方面的优势发挥，而忽略了对行政相对人程序权利的保障。因此行政复议法在行政程序方面的制度设计过于行政化，将行政复议的程序混同于一般的行政管理程序，这样的制度设计不利于行政复议机关公正地解决行政纠纷，保障行政相对人的合法权益。比如我国《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审理的办法，但申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”可见，我国行政复议的审理方式是以书面审理为原则，以口头审理为例外。这一原则的确立旨在提高行政复议的效率、避免繁琐的复议程序。但在实践中，由于行政化的复议程序，一个复议案件的处理需要经过行政系统内部层层的审批，如一个复议案件的书面审理需要经过具体的办案人到法制部门的领导再到复议机关的领导最终决定等多个层级的审批，这种层层的审批无疑大大降低了行政复议的效率。而且由于整个复议程序缺少争议双方的参与，如争议双方的质证、抗辩等，行政复议程序对行政相对人的公开程度又不够，导致行政复议机关无法对争议事实作出准确判断，行政相对人也无法充分了解行政复议的整个过程，因此，行政复议决定的公信力自然会受到影响。明确了行政复议解决行政纠纷的功能定位之后，就应当对我国过于行政化的复议程序进行修改，使其更加符合司法化的要求。
第四，行政复议与行政诉讼不衔接。权威性是司法的重要标志，在现代法治国家，司法的权威性体现在，任何组织或个人的行为都必须严格限定在法律规则的范围内活动，严格遵守宪法、法律等行为规范，一旦违法，就要承担相应的责任且具有强制性。这体现出的是司法的权威性。行政复议制度的司法化就是要通过一系列的司法化改革，树立行政复议的权威性，从而实现行政复议与行政诉讼的有效衔接。从分工理论视角看，行政复议与行政诉讼形成了一种分工与协调的关系。行政诉讼通过司法机关行使司法权监督和规范行政机关依法行使职权；行政复议通过行政机关内部的层级监督关系监督和规范行政权的行使，为行政相对人的权利提供救济。但由于行政复议制度的司法化不足以及行政诉讼在制度上存在的缺陷等诸多因素的影响，导致二者的衔接不畅，难以发挥监督行政机关依法行使职权和保障相对人合法权益的功能。例如，当前我国行政诉讼与行政复议的衔接模式主要有：当事人自由选择、复议前置和复议终局三种。其中以当事人自由选择为原则，复议前置为例外。但这种模式在实践中暴露出了许多问题：首先，按照我国目前的规定，当事人可以在行政诉讼和行政复议之间进行选择，即程序的启动权在行政相对人手中，如果相对人选择了诉讼救济的途径，则意味着行政机关无法通过行政系统内部的层级监督关系主动纠正错误，保障行政系统内部层级监督制度的有效实施，最终会抑制行政复议功能的发挥，这与行政复议法的立法宗旨相矛盾。其次，过多的行政诉讼案件的受理，必然导致司法资源的严重不足，进而给法院及各方当事人带来了不必要的负担。最后，按照现行法律规定，如果复议决定改变了具体行政行为，相对人提起诉讼的，应当以复议机关为被告。这样的规定既不利于争议的解决，又不利于行政复议功能的发挥。从复议制度司法化的角度看，复议机关作为解决争议的居中“裁判者”的角色，不应该因为自己的裁判行为成为行政诉讼的被告。特别是随着部分地方进行的复议委员会改革的不断推进，由一定比例的专家学者等社会人士组成的复议机构作出的复议决定，更不应该使复议机关成为行政诉讼的被告。行政复议制度的司法化，就是要通过树立行政复议的权威性，促进行政复议与行政诉讼的有效衔接，从而发挥二者在监督行政机关依法行使职权和保障相对人合法权益方面的功能。
行政复议实践中暴露的问题，反应出了我国行政复议制度存在的诸多缺陷，而这与我国行政复议制度的司法化不足密切相关。行政复议制度的司法化改革，是要通过司法化的制度设计解决上述问题，从而充分发挥行政复议制度的功能。
二、行政复议制度司法化的理论内涵
从世界各国对“司法”词义的理解来看，司法应当具有实施法律、解决争议、体现公正三层内涵。在现代社会，司法无疑具有政治属性、法律属性、社会属性等多样属性，但是从根本上说，司法是国家的一种职能活动，国家通过司法机关及相关机关处理案件，解决争讼，惩治犯罪，实施法律。基于对司法内涵的理解，笔者认为，司法化应当具有如下特征：首先，司法化针对的是一种争议解决机制。争议关系到争议双方的权利义务，如果权利义务不受争议的影响。则争议解决机制没有存在的价值，作为保障争议公正解决的司法同样没有存在的价值。其次，司法化以公正为根基。公平正义是人类永久追求的目标，也是一切社会制度的根本价值，当公正受到破坏，人们的利益遭到损害时，人们就会寻求各种各样有利于实现公正的手段，其中具有司法性质的社会制度以其独有的，有利于实现和保障公正的制度设计以及强有力的国家强制力作为保障，最容易获得人们的信赖，从而进一步强化了司法的公正性。再次，严格的法定程序为司法化护航。严格的法定程序因以公开、公平、保障权利等基本理念为支撑，而成为了实现司法公正的有利保障。其中公开是指处理争议的程序及结果应当公开，即以看得见的方式实现公正；公平是指平等对待争议双方当事人，尤其在行政争议的处理程序中，更要平衡政府与公民之间的权利义务关系；保障权利是指保障争议双方参与争议解决的权利。最后，司法化以权威性为标志。公正性是司法权威性的内在基础，强制性是司法权威性的外在保障。在现代法治国家，司法的权威性表现在，对一切组织和个人的约束，使其行为符合法律的规范，特别是在违法行为需要承担相应责任的时候，更要通过国家的强制力作为保障，以维护司法的权威性。
行政复议制度的司法化有利于适应和推动社会分工的不断深化，弥补行政诉讼在解决行政争议方面的不足，完善我国的行政救济制度，从而发挥行政复议在解决行政争议，保障行政相对人合法权益，推进依法行政方面的功能。行政复议制度的司法化并不是指，将行政复议制度完全照搬司法制度，用完整的司法程序处理行政复议案件，以保证行政复议的公正性。如果完全照搬司法制度解决行政纠纷，不仅很难达到司法所能实现的公平正义的效果，而且也会抑制行政复议在解决行政纠纷方面的功能发挥。因此，行政复议司法化从本质上说，是要保持以行政方式解决行政纠纷优势的基础上，引入有利于实现公正复议的司法制度，以保障行政复议功能的发挥，最大程度地保障行政相对人的合法权益。具体来说，行政复议司法化主要是指，在行政复议机构、行政复议程序以及行政复议结果三个方面进行的具有司法性质的改革，主要包含三层含义：
首先，行政复议司法化要求行政复议机构在审理行政复议案件中应保持相对的独立性，不受其他组织或个人的干扰，独立地根据案件事实和相关制度规定作出行政复议决定，以保证行政复议的公正性。根据我国《行政复议法》的规定，行政复议案件由设置在行政系统内部的行政复议机构受理，为了保证复议机构及复议人员依法独立地处理复议案件并作出复议决定，应通过制度规范保证其不受所属政府机关及领导的干扰，依法独立地作出行政复议决定。目前全国部分地方进行的行政复议委员会模式的改革，正是为了追求复议机构的独立性和公正性所作的一种尝试。
其次，行政复议司法化要求行政复议程序应遵循司法程序所具有的有利于实现公正审理的程序规则，如复议申请人应当享有的复议申请、申请回避、陈述、质证、代理以及对复议决定不服提起诉讼等权利，对复议申请人上述权利的保护，有利于实现行政复议的程序公正与实质公正，进而提升行政复议在公众心中的公信力。此外，考虑到行政复议与行政诉讼相比所具有的效率和专业性方面的优势，应在保证复议申请人的程序权利充分实现的前提下，根据复议案件的性质与特征，科学运用公开审理、简易程序审理以及书面审理相结合的形式，制定多元化的程序规则，以实现行政复议在效率与公正性上的价值。
最后，在保证复议机构的独立性和复议程序的公正性的基础上，复议结果的司法性就更容易被公众和司法机关认可，并得到有效的执行。行政复议功能的充分发挥，正是通过行政复议的结果具有一定的司法性体现出来的，如果复议结果得不到公众和司法机关的认可并有效的执行，则行政复议的价值追求将无法得到实现，社会分工的深化对行政救济制度体系提出的要求也将无法得到满足。此外，如果行政复议结果不具有一定的司法效力，在诉讼中得不到司法机关的认可，而是重新对案件进行全面审理，必然会造成司法资源的浪费，也会对专业性问题的审理带来障碍，进而影响行政纠纷的解决。因此，行政复议结果具有一定的司法性，是社会分工的必然结果，也是行政复议功能发挥的重要保障。
从社会分工理论视角看，正是由于社会分工的产生并不断的深化，才促进了现代社会资本的有效利用、科技的迅速发展、制度的不断进步，进而推动经济社会的快速发展。而随着经济社会的快速发展，社会分工也随之进一步深化，由此引发了对资本利用、科技和制度创新等方面的更深层次的需求，从而推动资本、科技、制度等领域的改革与创新。社会分工不断深化的现实从另外的角度说明了，现代社会的结构不同于传统社会的一元化的社会机构，而更多体现出的是一种多元化的社会治理结构，这种治理结构的基础在于现代社会形成的具有独立功能、运行机制及规则的不同领域，且不同领域之间存在着明确的界限和功能定位，只有遵循各自独立的运行机制及规则，并以功能定位为指导，才能使其功能有效的发挥，反过来进一步推动社会分工的深化。因此，社会分工为社会不同领域的功能、运行机制及规则的形成及发展奠定了基础。与此同时，不同领域的分工也促进了社会分工的深化和经济社会的发展。而要实现不同领域的社会分工，发挥各自的功能，就需要在制度层面科学设计，根据我国社会的现实情况，完善制度规范。
近、现代意义的立法、行政、司法的划分来源于国家职能的分化，是近代西方国家宪政的产物，适应了资本主义发展所需求的治理方式。从社会分工理论的视角看，政府的职能分离即行政管理职能与争议解决职能分离，既是社会分工的必然结果，也是社会分工进一步深化的必然要求。随着经济社会的发展，政府管理社会事务的范围和程度不断增加，由此不可避免地会产生大量的行政争议。由于社会分工的不断深化，各领域之间的界限也更加清晰，行政纠纷的专业性程度也随之增加，而司法资源的有限性和司法机关在涉及行政纠纷专业性与技术性上的欠缺，导致其难以有效地解决行政纠纷，保障行政相对人的合法权益。行政管理职能与争议解决职能不分，甚至由各级政府领导直接决定具体案件，表面上看维护了政府权威，实际上分散了领导机关有限的精力和时间，使政府的宏观决策工作受到影响。在这样的背景下，推进政府的职能分离，发挥政府的争议解决职能就显得尤为重要。推进政府的职能分离，就是要将政府的争议解决职能独立于行政管理职能，实现争议解决职能的专业性与独立性，避免政府的行政管理模式影响争议解决职能的发挥。实践中，政府的争议解决职能部门在处理行政纠纷的过程中经常会受到同级政府领导或上级主管部门直接或间接的以行政管理的方式干预，使其无法独立地从专业性和公正性的角度以规范的争议解决方式作出处理决定。从我国行政复议的实践看，由政府系统内部负责法制工作的机构处理行政复议案件，并没有发挥出行政复议在解决行政纠纷中的优势，且在复议的公正性上也难以消除公众的疑虑。原因主要在于，一方面，从工作性质上看，政府法制机构的工作主要是围绕着政府的相关立法及规范性文件的制定与修改展开的，而对于执法、监督以及行政争议的解决方面却明显经验不足。另一方面，由于法制机构设置在政府系统内部，受政府领导，其复议决定容易受到一定程度的干预，特别是当涉及到专业性较强的复议案件时，政府领导的干预必然会影响到复议决定的公正性。随着我国政治体制与司法体制改革的不断推进，政府的立法工作面临着深刻的变革，法制机构作为政府立法工作的重要部门，必须要作出必要的职能调整，尽可能的发挥其在执法、法制监督以及行政争议解决方面的优势，以适应政府职能转变，建设法治政府的需要。目前，我国多个地方进行的行政复议委员会模式的改革，就是要强化行政复议机构的争议解决职能，促进政府的职能转变，这也是适应社会分工不断深化的必然要求。行政复议的司法化有利于促进政府的职能分离，发挥政府的争议解决职能，从而保障相对人合法权益。
三、完善中国行政复议制度司法化的几点建议
第一，明确解决行政争议是行政复议的首要功能。当前对于我国行政复议功能的定位主要有：权力监督功能、权利救济功能和行政争议解决功能。笔者认为，根据我国《行政复议法》实施的效果来看，争议解决功能应当是行政复议的首要功能。从行政复议的性质上看，由于行政复议是行政复议机构居中对行政纠纷作出的裁判行为，复议决定直接影响到行政机关权力的行使和相对人的合法权益，因此，行政复议是一种具有司法性质的解决行政争议的活动。如果不在立法中体现出行政复议的争议解决功能，则行政复议制度就很容易被误解为行政机关内部的权力监督制度，但从具体行政行为的作出主体上看，由于具体行政行为的决定往往是经过上级领导的批准作出的，因此，设置在行政系统内部的复议机构所作的复议决定很难保证公正的解决行政争议，行政复议在公众心中的权威性也将会受到影响，进而会选择更加公正的司法途径，最终行政复议制度的价值也将无法实现。此外，从我国《行政复议法》规定的行政复议程序启动的主体上看，行政复议是由于行政相对人对具体行政行为不服而提起的，是一种被动的申请程序，而并非行政机关的主动纠错程序，如果说行政复议起到了督促行政机关主动纠错的作用的话，那是因为行政复议在解决行政争议中保障了行政相对人的合法权益，同时实现了行政机关的权力监督。从我国当前行政复议案件的数量上分析，当事人更愿意选择司法救济途径，与我国行政复议制度的缺陷有直接的关系，而制度的缺陷又与制度功能定位的偏差密不可分。因此，将解决行政争议功能定位为行政复议的首要功能，更有利于发挥行政复议制度的优势，保障权利人的合法权益，进而促进行政机关依法行政。
第二，明确了行政复议的解决行政纠纷功能后，完善行政复议机构，使其能够公正的解决行政纠纷，对于行政复议功能的发挥至关重要。为此，必须要从制度设计上保证复议机构的独立性。根据我国《行政复议法》的规定，复议机构是作为复议机关内部的工作机构处理行政复议案件，其不具有独立的办案权，整个复议过程及复议结果都要受到行政首长的监督并最终决定，这样的制度安排显然会对复议决定的公正性造成影响。正如前文所述，行政复议不同于一般的行政管理行为，其主要任务是通过受理行政相对人对具体行政行为不服的申请，并作出复议决定，来解决行政纠纷，进而保障相对人的合法权益，促进行政权力监督机制的有效运行。因此，行政复议机构的设计应以保障复议机构的独立性，有利于实现公正复议为目标。对此，笔者建议，采用行政复议委员会模式，明确行政复议委员会为行政复议机关设立的行政复议机构，审理行政复议案件，同时设立行政复议办公室协助行政复议委员会的工作。为了保证复议委员会的独立性及公正性，行政复议委员会应由专职委员和非专职委员组成，其中非专职委员应从社会各界的专家中遴选，且非专职委员在复议委员会中的比例应超过一半以上，同时，对复议委员会的表决规则和审理方式作出规定。目前，复议委员会模式在我国已开始实践并发挥了一定的作用，但由于缺乏相关理论及法律制度的支撑，其在运行中仍有许多问题需要解决，如行政复议机关与行政复议委员会之间的关系、非专职委员的职责、审议程序等，因此，需要在理论与制度两方面深入研究并对比国外实践经验加以完善，以确保行政复议委员会独立、公正的解决行政争议的优势得到发挥。
第三，从社会分工理论视角看，行政复议制度与行政诉讼制度在行政救济制度中形成了一种分工与协调的关系，特别是行政复议制度在解决行政争议中所体现出的专业性、灵活性、全面性等方面的优势对行政诉讼在保护相对人合法权益和监督行政机关依法行政上的局限性的弥补，对于全面保护相对人合法权益，推进行政机关依法行政具有十分重要的意义。中国法在构建行政复议与行政诉讼的衔接机制方面，选择了以“当事人选择是一般原则，而行政复议前置为例外”的互动模式。从我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定来看，二者的衔接问题主要包括：程序上的衔接、当事人资格的衔接、受案范围的衔接等等。在此，笔者只对复议前置制度和复议终局制度提出两点建议。其一，确立复议前置制度。复议前置是指当事人对具体行政行为不服提起行政诉讼之前，应当先经过复议程序。确立复议前置原则的价值在于：第一，有利于督促行政机关行使内部的层级监督权力，保证行政机关的权力监督机制正常运行。行政机关作为具体行政行为的作出主体，其有责任纠正违法或不当的行政行为，如果当事人选择诉讼的方式解决行政争议，那么行政机关内部的权力监督功能将无法得到发挥，不利于权力的正确行使。第二，有利于更好的保障相对人的合法权益。相比行政诉讼而言，行政复议在专业性、程序的便捷性以及对具体行政行为合法性的审查等方面具有明显的优势。第三，减轻法院负担。从国外司法实践看，复议前置原则在有效解决行政争议、督促行政机关依法行政、保护相对人合法权益等方面发挥了重要的作用。确立复议前置，看似限制了相对人的程序选择权，实则更有利于维护相对人的合法权益。其二，取消复议终局，确立司法最终原则。只要行政复议争议解决机制设于行政系统内，其公正性总有可能受到质疑。司法最终审查原则是现代法治国家的必备要素，同时也是行政复议司法化，树立司法权威的必然要求，司法最终原则意指任何适用宪法和法律而引起的法律纠纷原则上只能由法院最终裁决，这种最终裁决权具有排他性。现代法治国家均已确立了司法最终原则，这对于实现公平正义、保障相对人合法权益具有重大意义。
结语
完善行政复议制度、发挥其在解决行政纠纷中的功能，关系到社会的稳定与和谐社会的构建。行政复议制度的司法化既有利于行政机关依法履行行政管理职能，又有利于与行政诉讼的有效衔接，解决行政纠纷、化解社会矛盾，充分发挥行政复议制度的功能。行政复议制度的司法化是适应司法体制改革与行政管理体制改革的必然要求，同时也是顺应法治国家建设进行制度创新的必然选择。