赵德良1 逢增波2
（1.山东省地质测绘院，山东 济南 250002；2.青岛市国土资源和房屋管理局黄岛分局隐珠国土资源所，
山东 青岛 266400）
【摘要】在农村集体土地确权登记发证工作中，对土地权利主体的确定是非常重要的。本文对集体土地所有权主体和集体土地使用权主体进行深入分析，同时对现行的规程及法律规范进行解读，对各权利主体给出了明晰的概念和界定，对当前工作有很好的指导和帮助。
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关键词 农民集体；农民集体经济组织；村委会；村农民集体小组；土地权利人
作者简介：赵德良（1981.07—），山东济南人，本科，山东省地质测绘院，工程师，现主要从事工程测量、地理信息等方面工作。
0引言
农村集体土地确权登记颁证工作已在全国范围内全面开展，此项工作在2010年中央1号文件中的第四部分明确提出，“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”此项工作大部分是由具有地籍测绘资质的测绘单位和当地国土部门合作开展的。如何正确理解这项工作的意义，掌握方法，领会把握规范条文的精神，特别是涉及到的相关法律和政策问题，所以本文针对土地权利人的确定问题进行了探讨，在目前进行的确权发证工作中能够起到一定的实际意义。
1土地总登记的特点
根据《土地登记办法》中的定义，土地总登记，是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。在我国，土地分为土地所有权和土地使用权，土地所有权分为国有土地所有权和集体土地所有权。我国实行的是土地公有制即全民所有和集体所有。对于国有土地所有权来说，是由法律来规定的，《土地管理法》第2条规定：“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”对于集体土地所有权来说，是每个具有具有所有权的农民集体经济组织。土地使用权，包括国有土地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用土地使用权。
所以土地登记的对象无非就是国有土地使用权的土地权利人、集体土地所有权的土地权利人和集体土地使用权的土地权利人。
２集体土地所有权的权利主体
我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都有关于农村集体土地所有权的规定。1982年宪法第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。1987年施行的《民法通则》第74条将宪法中的”集体所有“具体规定为：”集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。“1988年修改的《土地管理法》第8条在民法的基础上进一步规定：”村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。“1993年的《中华人民共和国农业法》第11条也作了与土地管理法相同的规定。以上的法律法规均出现了“农民集体”这个词，综上所述，实际上我国的集体土地还存在着“三级所有”的体制，对于“三级所有”（即乡镇集体、村（村委）集体和村民小组集体所有制的形式）的形成，还要对我国土地的形成历史进行解读，1960年试行，1962年9月中共中央正式通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》（俗称“农业六十条”），对人民公社体制进行了适度纠正和调整。其最核心的内容是下放基本核算单位，明确“以队为基础“的核算管理模式。第2条明确“人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、大队和生产队”。第21条规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有”，“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有“，由此强化和奠定了生产队作为土地”集体所有制“所有权人的政策基础。这一规定也奠定了日后中国农村土地所有制的基础。
同样在TD/T 1001-2012地籍调查规范第32页土地权利人的规定中这样叙述：对于土地所有权人，根据申请书进行核实后，按照“XX村（乡、组）农民集体”格式填写。其实这也确定了“三级所有”的形式，也就是说农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的”农民集体“。
对于在实际工作中，产生了“农民集体经济组织”和“村委会”与“农民集体”的混同，对于以上的理解也产生了偏差，实际上“农民集体”不是指乡（镇）、村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组织如乡（镇）政府或某级自治组织如村民委员会。即农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它们只能经营管理属于“农民集体所有”的土地。这也与我国公有制的土地体制相符。
目前确权颁证工作中，错误确认农村集体土地的所有权主体，是一个不容忽视的问题。一是将属于村内农村集体经济组织农民集体所有的土地，确认给村内经济组织或者村民小组所有；二是将属于村农民集体所有的土地，确认给该村经济组织或者村民委员会所有；三是将属于乡（镇）农民集体所有的土地，确认给乡（镇）政府或者乡（镇）农村集体经济组织所有。所有权主体确认错误，必然动摇经营管理权和使用权的合法性。准确确认农民集体土地所有权主体，在有条件的情况下，纠正错误的确权记载事项，是维护农民集体利益的必然要求。
3土地使有权的权利主体
在中国，土地使用权的主体是广泛的。国家机关、企事业单位、农民集体和公民个人，以及三资企业，凡具备法定条件者，依照法定程序都可以取得土地使用权，成为土地使用权的主体。
2007年颁布的《物权法》将土地使用权进行了分类，分为建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。根据相关规定，此时的土地权利人应该填写使用土地的个人或者集体、组织、单位等。
对于宅基地使用权，根据法律规定应该是依法属于本集体经济组织的成员。宅基地使用权应依法按照省人民政府所规定的标准来确认给农民集体成员。因地质灾害防治，新农村建设以及移民迁建等造成的非农民集体的成员，应在符合当地规定和计划的前提下并经本农民集体多数成员同意及相关机构批准的情况下可确权登记并发证。另外对于已拥有一处宅基地的本农民集体成员，非农民集体成员的居民因继承而另占有宅基地的也可登记确权。还有对于没有权属证明的宅基地应当在第一时间查明历史使用权情况和当前的现状，再由村委会出具证明在一月之内无异议的经乡镇和县政府审定合法的确认为宅基地使用权。
对于集体建设用地使用权，相对比较复杂，特别是在城乡结合部，有些集体土地和国有土地相互交错，对于集体建设用地，该如何确认其权利主体呢？笔者认为，应该是本集体内部的成员或单位，对于村内非住宅建设的集体土地，例如村委会办公室，村卫生院，乡镇企业等公共设施用地应当依法进行确权登记发证，将集体土地使用权依法确权到每个权利主体。对于国家已经征用，并且进行开发的国有土地，不能确权给村内的集体组织和个人。对于违法用地没经过依法处理而确权登记发证，例如借户籍管理制度改革或村改居等政策空子非法将农民集体土地转为国有建设用地的违法行为不得登记发证。
对于土地他项权利，在本次确权中比较少，本文就不在赘述。
４土地确权的一点建议
基于对上述问题的分析，笔者认为本次开展的确权发证工作涉及面比较广，牵扯的历史时间比较长，所以在开展工作时需要注意一下几点：一是根据《土地管理法》中关于集体土地所有权主体资格的规定，将普查登记的有法人资格的组织进行分门别类的归纳整理和筛选，最终确定集体土地所有权主体，使权利与主体资格对号入座。二是在开展农村集体所有权土地登记之前，应严格按照《宪法》、《民法通则》中关于法人资格的要求，对农村集体组织进行普查登记，特别是对“三级所有”的体制进行调查，以防在土地登记确权过程中，一些地方突击成立所谓的农村集体组织或按组织的条件生拉硬套造成不必要的纠纷；三是基于将村一级集体土地所有权确定为村农民集体的最基本形态是比较适宜的实际情况，对符合法人条件的村民小组，进行村民集体表决，在尊重多数人意见的基础上，不同意在村民小组一级设立所有权的，就不在村民小组一级设立所权，这样既有利于稳定农村土地关系，又有利于农村集体土地所有权登记确权工作的进行。随着社会条件发生变化或确权给村民小组更为适宜的时机成熟时，再确权给村民小组。四是在地籍调查及确权过程中，切勿将村委会或村集体经济组织误认为集体土地所有权的权利人，而造成错误，结合历史，尊重现实的开展确权发证工作。
5结束语
综上所述，笔者认为，首先，在法律上对土地确权主体应该本着对我国土地历史形成的过程进行了解，并应尊重历史性形成的各种变化，对农村集体土地的权利主体进行调查分析，正确认识集体土地所有权的主体和集体土地使用权的权利主体，充分认识农民集体、农民集体经济组织的关系，从而实现确权发证工作的顺利进行。
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参考文献
［１］廖长根，廖长根，唐祥云，刘丽.地籍测量学[D].武汉：武汉大学出版社，2005，6.
［２］TD/T 1001-2012 地籍调查规程[S].
［３］土地登记办法[Z].2007年11月28日国土资源部第5次部务会议审议通过，2008年2月1日执行．
［责任编辑：薛俊歌］