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“四个全面”与环境保护工作新常态——2015年政府工作报告环保亮点评析

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  • 更新时间2015-09-17
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文/常纪文

摘要 文章分析了2015年1月1日新《环保法》实施后我国环境保护工作所面临的法治背景,对2015年政府工作报告中新的发展思路和工作要求进行了概述,并对环境保护思路、方法和措施部署方面的亮点、实招进行了深入解读,指出应当根据新的工作任务,改革体制,加强制度和机制建设,树立环境保护部门的执法权威,使依法保护环境得到全面的实施。

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关键词 大气污染;环境违法;新《环保法》;环境治理

在2014年的政府工作报告中,李克强总理提出向环境污染宣战。2014年全国人大常委会修订了《环保法》,提出了经济社会发展与环境保护相协调的新模式,规定了向污染宣战的系列法律措施。2014年党的十八届四中全会提出要全面推进依法治国,用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本;建立健全相关法律制度,制定完善生态补偿和污染防治及海洋生态环境保护等法律法规,促进生态文明建设。2015年1月1日,新的《环保法》正式实施,各方面正共同努力,推行新的环境法治秩序。在此背景下,2015年的政府工作报告,秉承新的发展思路,遵循新的工作要求,在环境保护的思路、方法和措施部署方面,呈现了很多亮点,提出了一些实招。具体可以归纳为以下几点。

通过转方式调结构,在稳增长中解决结构性的环境污染和落后产能、过剩产能造成的环境污染

目前,在我国的广大中西部地区,无论是大气污染还是水污染,有的属于结构性污染,有的是落后产能、过剩产能造成的环境污染,因此,必须坚定不移地转变发展方式,调整产业结构。为此,2015年的政府工作报告指出,着力提高经济发展质量和效益,把转方式调结构放到更加重要位置。

我国发展正面临“三期叠加”矛盾,资源环境约束加大,高投入、高消耗、偏重数量扩张的发展方式已经难以为继。但是,我国同时面临工业化的冲刺关键时期,不能因为环境污染严峻而去工业化。为了解决这一问题,2015年的政府工作报告指出,在结构性矛盾突出的情况下,我们积极作为,有扶有控,多办当前急需又利长远的事,必须推动经济在稳定增长中优化结构,努力做到结构调优而增长不失速;继续化解过剩产能,钢铁、水泥等15个重点行业淘汰落后产能年度任务如期完成。只有向清洁、低碳、绿色的工业化转型,才能既稳住速度,又确保经济平稳运行,确保居民就业和收入持续增加,为调结构转方式创造有利条件。调整了结构,反过来又可以夯实稳增长的基础。转方式、调结构的目的是实现中高端发展,为此,2015年的政府工作报告指出,坚持有保有压,化解过剩产能,支持企业兼并重组,在市场竞争中优胜劣汰;坚持创新驱动、智能转型、强化基础、绿色发展,加快从制造大国转向制造强国。采取财政贴息、加速折旧等措施,推动传统产业技术改造。只有这样,才能推动发展调速不减势、量增质更优,实现中国经济提质增效升级,实现经济发展的新常态。

通过严格执法创造良好的氛围,为依法保护环境奠定基础

2015年,我国的国内生产总值预计增长7%左右,能耗强度下降3.1%以上,化学需氧量、氨氮排放都要减少2%左右,二氧化硫、氮氧化物排放要分别减少3%左右和5%左右,推动燃煤电厂超低排放改造,促进重点区域煤炭消费零增长。要实现这一艰巨的目标,需要克服以前环境违法普遍存在的现实,使新《环保法》在实践中得到严格的落实。在2015年“两会”后的新闻发布会上,李克强总理说,《环保法》的执行不是棉花棒而是杀手锏。只有通过严格的执法, 《环保法》的“爪与牙”才能发挥应有的警示和制裁作用。2015年的政府工作报告要求,对偷排偷放者出重拳,让其付出沉重的代价;对姑息纵容者严问责,使其受到应有的处罚。在新闻发布会上,李克强总理说,对于违法违规排放的企业,坚决依法追究,甚至让偷排偷放的企业承受付不起的代价。从另外一个侧面看,只有通过严格的执法,才能督促企业普遍守法,为环境保护产业的全面和深入发展创造市场需求。现在的一个问题是,尽管《环保法》规定了行政拘留、按日计罚、停产整治甚至引咎辞职等严厉的环境法律责任措施,但是如果由于地方保护主义干扰,这些责任难以落实,而社会和公众又缺乏法律上的对抗手段,所以下一步应当建立健全监督和制约机制,解决地方保护主义的问题,使守法成为环境法治的新常态。

通过增加基础设施的有效供给,为环境守法提供更充分的条件

一提到环境污染,很多人就单纯指责企业违法,归咎于企业和公众环境保护意识不高,或环保部门没有严格执法,而忽视了现实环境守法条件的有限性。正如公共厕所的建设便民,很多人就不一定随地大小便一样,如果环境保护基础设施齐全,资源配资充分,很多企业就不一定选择主动违法。以2014年的宁夏中卫市环境污染事件为例,如果当初规划到位,企业全部搬迁至工业区,而且工业区建设了完善的管网和污水集中处理设施,辅之以严格的执法行为,企业就会自觉自愿地选择价格低廉的污水集中处理,环境违法的问题可以得到最大程度的遏制。为此,2015年的政府工作报告指出,增加公共产品、公共服务,增加公共产品有效投资,启动实施城市地下管网、节能环保和生态建设项目等一批新的工程项目,大力发展风电、光伏发电、生物质能,积极发展水电,安全发展核电,开发利用页岩气、煤层气。这些有效供给,是保障环境保护工作进入新常态的长效措施。

通过环境治理和全面建成小康社会有机契合,实现经济社会发展和环境保护的双赢

目前,环境保护产业是一个热点问题,但是很多环保人士并不知道环境保护投资的重点和优先投资方向。国家已经提出,“十三五”末期,我国要全面建成小康社会。小康社会既是一个生活富裕的社会,也应当是一个生态良好的社会。建成的小康社会不能是一个环境脏乱差的社会,必须在城镇和人口相对集中居住的农村建设上水和下水管网体系,建设污水处理设施和垃圾处理设施。这是惠民生的潜力领域,也是改善区域性环境质量所必需的。为此,2015年的政府工作报告指出,新农村建设要惠及广大农民。以垃圾、污水为重点,加强环境治理,建设美丽宜居乡村。基于此,在2015年和今后的五年,国家和社会应当通过合理规划,加强城镇化进程,城市供水供气供电、公交和防洪防涝设施等建设,在广大的城镇和农村开展环境污染治理工作,改善居民和村民的生产和生活环境。由于环境治理是一个花费巨大的事业,为了保障城镇居民和农村村民在环境保护方面支付能力的可持续性,保障环境保护设施的长期正常运转,必须把环境保护产业做成促进国民经济发展的一个新的产业,为此,2015年的政府工作报告指出,要增加研发投入,促进服务业和战略性新兴产业比重提高、水平提升,优化经济发展空间格局,加快培育新的增长点和增长极,实现在发展中升级、在升级中发展。下一步,国家应当健全激励机制,发挥科技创新和管理创新在环境保护产业化中的作用;建立撬动机制,发挥民间资本和民间力量在环境保护中的重要作用。只有这样,环境保护工作进入新常态才具有稳定性和可持续性。

通过深化改革,理顺环境保护体制,健全环境保护机制,革除弊端,释放活力,促进环境保护工作适应新形势

首先,环境保护工作是一体化的,而经济发展的考虑往往是条块化的,因此必须推进产业布局突破行政区划,在更大范围内部署。基于此,2015年的政府工作报告要求,开展国土江河综合整治试点,推进京津冀协同发展,在交通一体化、生态环保、产业升级转移等方面率先取得实质性突破。其次,由于体制不顺影响了环境保护工作的科学性和监管的公正性,下一步,应通过简政放权改革环境审批和执法弊端,剥离环境保护部门不应承担的环境影响评价、环境规划等市场和中介职能,既激发市场的活力,也恢复环境监管的公信力。再次,由于环境保护需要社会和市场的力量,下一步,应当按照2015年政府工作报告指出的那样,推行环境污染第三方治理,扩大流域上下游横向补偿机制试点,使各方力量在环境保护方面竞相迸放活力。只有深化改革,才能为环境保护工作进入新常态保驾护航。

仔细分析,2015年政府工作报告中关于环境保护工作的总结和新的部署,与全面建设小康社会的进程相契合,采取了全面深化改革的措施,落实了全面推行依法治国的方略,也是在党的领导下有序开展的,可以说,它们符合“四个全面”的基本要求。下一步,应当根据新的工作任务,改革体制,加强制度和机制建设,特别是树立环境保护部门的执法权威,加强地方党委对环境保护工作的领导,发挥市场和社会的作用,使依法保护环境得到全面的实施,早日突围环境污染严重的困局,实现环境保护由严格要求的行为新常态到生态良好的结果新常态。

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参考文献

[1]李克强所作《政府工作报告》(摘要)[EB/OL].2015 -03-05. http://difang. gmw. cn/newspaper/2015-03/05/content_104916706. htm.

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL]. 2014-10-28. http://news. xinhuanet.c om/2014-10/28/c_11130153 30. htm.

(作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员)