面向新型智库需求的公共政策学教育教学改革

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  • 更新时间2018-07-10
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  摘要:中国特色新型智库建设是十八大以来全面深化改革的重要内容。建设中国特色新型智库,推动中国从智库大国向智库强国迈进,有助于建立科学民主的公共决策体制机制。建设一批具有国际影响力的中国特色新型智库,需要加强中国公共政策学的教育教学改革。基于当前存在的问题,提出四条对策建议:推动中国公共政策学的学科自主性;编写具有国际视野并切合中国国情的公共政策学精品教材;畅通高校、智库以及政府间的人才交流,提升公共政策学科的师资力量;公共政策的教育目标和教学环节设置,始终紧扣德才兼备政策分析家的培养。


  关键词:智库;公共政策;政策科学;政策分析家


  中图分类号:D035;G642文献标识码:A文章编号:1674-7615(2018)01-0054-05


  DOI:10.15958/j.cnki.jywhlt.2018.01.012


  智库(ThinkTank),也称作思想库,是现代决策体制中的重要组成部分。它最初起源于20世纪初的美国,在二战以后得到蓬勃发展。特别是从上世纪六七十年代起,智库迎来了发展的黄金时代。根据美国宾夕法尼亚智库研究项目编写的《全球智库报告2016》,截至2015年底,全球智库的数量为6846家。最早研究智库的美国学者保罗.迪克森(PaulDickson)将智库界定为:一种稳定的相对独立的政策研究机构,其研究人员运用科学的研究方法对广泛的政策问题进行跨学科的研究,在与政府、企业及大众密切相关的政策问题上提出咨询。[1]里奇(Rich2005)认为,智库是“那些独立的、不以利益为取向的非营利组织,它们生产专业知识以及思想观念,并主要借此来获得支持并影响政策制定过程。”[2]


  改革开放以来,伴随着决策科学化和民主化的提出,我国智库如雨后春笋般成长起来。党的十八大以来,中央提出建设中国特色的新型智库。本文在阐述中国特色新型智库时代背景与历史使命的基础上,基于智库建设与公共政策学科的相互促进关系,总结我国公共政策学教育教学过程中取得的成绩,以及所存在的典型问题,最后面向中国特色新型智库建设和人才需要,提出公共政策学教育教学改革的对策与建议。


  一、建設中国特色新型智库的背景和使命


  党的十八大以来,党中央、国务院高度重视智库在现代公共决策过程中的作用。十八大报告提出:坚持科学决策、民主决策、依法决策,健全决策机制和程序,发挥思想库作用。2013年4月15日,习近平总书记对我国智库建设作出重要批示。2013年11月12日,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中明确提出:“加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度”。2014年10月27日,中央全面深化改革领导小组第六次会议审议通过了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,并于2015年1月印发。2015年11月9日,中央全面深化改革领导小组第十八次会议通过《国家高端智库建设试点工作方案》。2017年2月6日,中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过了《关于社会智库健康发展的若干意见》。2017年10月,党的十九大首次将“加强中国特色新型智库建设”写入全国党代会报告。其中,《关于加强中国特色新型智库建设的意见》指出,中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构。各国智库普遍以研究公共政策、提供政策建议为主要任务,以非营利性作为组织属性。而理解中国特色新型智库的内涵,需要锁定“中国特色”以及“新型”两个方面。“中国特色”是就中国智库嵌入的政治制度环境以及智库格局而言,“新型”是就中国智库在现代公共决策体制中的作用以及实现中华民族伟大复兴征程中肩负的使命而言。具体来说,建设中国特色新型智库的时代召唤需要从智库发展、公共决策以及民族使命三个层次理解。


  第一,推动我国从智库大国发展为智库强国。美国宾夕法尼亚大学“智库研究项目”从2007年开始发布《全球智库报告》,每年发布一期,已经成为全球最权威的智库评价体系。据报告统计,2008年,中国智库有74家,数量排名位于全球第12位;而到了最新一期的数据,即2017年1月25日发布的《全球智库报告2016》,中国的智库数量达到435家,在数量上超过英国、印度、德国、法国等,位居全球第二位,不过美国是绝对的智库霸主,以1835家位居第一。然而,根据多项评估指标的全球智库排名上,中国仅有6家智库进入百强,其中排名最高的中国现代国际关系研究院也只位列第33位,而中国社会科学院和中国国际问题研究院分别以第36位和第39位紧随其后。可以看出,经过多年发展,我国已经成为智库大国,然而,离智库强国的目标还相差甚远。


  第二,建立健全科学民主的公共决策体制机制。1986年7月31日,万里同志在全国软科学工作座谈会上做了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告,明确提出要做“政策研究”这一重大课题。[3]此后,从中央到地方,各种政策研究的专门机构相继建立。2010年10月10日,国务院印发《关于加强法治政府建设的意见》,其中要求,“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》专节论述了“完善政策制定和决策机制”,提出“强化重大问题研究和政策储备,完善政策分析评估及调整机制”。科学民主的公共决策体制机制分为“谋”和“断”两大方面,“断”是社会公共权威的职权,“谋”则是现代智库的核心功能。在现代社会,宏观层次的决策品质对国家命运和公众幸福产生十分重要的影响。推动决策的科学化和民主化是总结和反思建国以来我国历史经验和教训基础上得出的深刻结论。


  第三,服务于中华民族伟大复兴的历史使命。实现中华民族伟大复兴是近代以来中华民族最伟大的梦想。党的十九大报告共有27处提到了“实现中华民族伟大复兴”。建设中国特色新型智库,短期目标是为全面建成小康社会发挥咨政建言作用,长远目标就是为实现中华民族伟大复兴提供智力支持。当前,我国处在结构调整阵痛期、增长速度换挡期、改革攻坚克难期、社会矛盾凸显期,复杂的经济社会环境对公共决策的质量提出了很高的要求。在国内,精准扶贫、环境治理、食品安全、住房保障、社会风险治理、反腐倡廉等各种政策问题亟待深层次的政策研究;国际上,地区安全、气候变化、一带一路建设、人类命运共同体、国际话语权、中华文化传播等各种战略问题亟待高品质的政策建言。只有实现国家治理体系和治理能力现代化,妥善处理好国内外各种关系和矛盾,实现改革、发展和稳定的有机统一,中华民族伟大复兴的宏伟目标才能够如期实现。作为国家治理体系和治理能力的重要内容,中国特色新型智库在实现中华民族伟大复兴的征程中责无旁贷。


  二、公共政策学教育教学所取得的成绩和存在的问题


  建设中国特色新型智库,重点建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库,就需要把握国际知名高端智库的生长规律。美国是现代智库的发源地,是世界上智库數量最多的国家,也是国际高端智库最集中的国家。在美国智库发展史上,有两个非常重要的时期:一是二十世纪前二十年,二是二十世纪六七十年代。这两个时期分别是美国现代智库的孕育期和高速发展期。事实上,对于美国智库来说,这两个时期都不是偶然的存在,而是有着深刻的社会背景和学术环境。前者是美国历史上的“进步时代”,是美国公共行政学的创立时期;后者是美国“向贫穷宣战”和“伟大社会运动”时期,是美国公共政策学的创立和发展阶段。


  在我国,改革开放以后,开展公共行政学和公共政策学的研究被提上了日程。公共行政学研究以夏书章教授于1982年1月29日在《人民日报》发表《把行政学的研究提上日程是时候了》为重要标志;公共政策学研究以万里同志于1986年7月31日在全国软科学工作座谈会上做了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告为重要标志。截至目前,中国公共行政学与公共政策学总体上仍然是融合的。总的来看,经过三十多年的发展,中国公共政策学的教育教学取得了显著的成绩,但也存在不少问题。


  第一,公共政策学成为政治学、行政管理学、公共事业管理等专业的核心课程,但是公共政策仍未真正取得独立的专业身份。自上世纪90年代开始,公共政策学作为一门新兴课程,开始在北京大学、中国人民大学等高等院校以及党校行政学院系统逐步扎根。随后,厦门大学等在行政学硕士点设立政策分析研究方向;1998年,国务院开始批准设立行政管理博士点,截至目前,全国三十多所公共管理一级学科博士点授权高校大多设有公共政策研究方向。然而,总体来说,公共政策的学科专业身份尚未完全确立,公共政策硕士的专业学位还没有得到落实,相比较政治学以及公共管理学,公共政策的学科边界难以划定,公共政策的学科自主性有待持续增强。


  第二,先后出版了一批公共政策学的教材,但是经典教材匮乏。教材是教学活动过程中的重要元素,也是学生系统掌握一门学科知识的主要来源。自上世纪八十年代中后期黄净(《政策学基础知识》,1987)、孙光(《政策科学》,1988)、舒扬(《政策学概论》,1989)等人编写了第一批公共政策学教材以来,在过去三十年时间里,我国公共政策学的教材建设取得了丰硕的成果,高等教育出版社、中国人民大学出版社、北京大学出版社、清华大学出版社、复旦大学出版社、南京大学出版社等共出版了上百部公共政策学教科书。然而,很多教材框架体系相近,在内容上甚至存在雷同现象。有的教材很多内容借鉴了国外公共政策学教材,但是不少概念或理论并没有考虑中国公共政策的特殊性。教材数量多,但是真正称得上精品教材的却少之又少。大量同质且低水平公共政策学教材的存在,不仅造成了选择的信息成本,而且不利于政策科学知识共同体的形成。


  第三,公共政策学的师资力量分布不均,总体水平有待提高。归因于全国大多数本科院校均设置了行政管理、政治学等专业,因此,国内大多数高校开设了《公共政策学》(或《公共政策分析》)等专业课程。然而,从全国来看,各个高校讲授公共政策学的师资力量十分悬殊。国内公共管理学科品牌高校如中国人民大学、清华大学、中山大学等,公共政策学通常由资深的专家讲授。而其他高校公共政策学的授课教师水平参差不齐,甚至很多教师自身都没有受过公共政策或公共管理的科班教育。


  第四,公共政策学的知识传承以理论讲授为主,学生政策分析能力难以得到实际提升。公共政策学是包含政策环境、政策体制、政策主体、政策问题、政策制定、政策执行、政策评估等若干要素在内的政策知识体系,因此,理论讲授是获取公共政策理论知识的重要途径。然而,公共政策学更是一门实践性科学,学习公共政策学的目的是学以致用,通过对公共政策系统以及公共政策问题的观察和分析,通过完善公共政策系统、制定更加科学的政策方案,从而使得公众的生活更加美好。因此,创新公共政策学的教学方法,提高公共政策学生的政策分析能力十分重要。


  三、推动公共政策学教育教学改革的对策与建议


  美国是公共行政学和公共政策学的诞生地,伴随公共行政学在美国的诞生,第一批智库在美国相继建立起来;伴随着公共政策学在美国的诞生,特别是公共政策硕士和博士教育项目在上世纪六十年代末七十年代初的设立,美国智库在上世纪七八十年代呈井喷式发展态势。美国公共行政学和公共政策学的成立,与美国智库的起源和高速发展并非只是时间上的巧合,而是存在逻辑上的必然。公共行政学的创立是为了培养政府管理的专业人士,公共政策学的创立是为了帮助政府解决复杂公共问题提出政策建议。智库的存在,就是扮演着科学与权力、高校与政府的重要桥梁。因此,美国公共行政教育和公共政策教育之所以取得成功,归功于面向未来国家需要的卓越人才培养。全球高端智库集中于美国,是因为美国通过发展公共政策教育,培养了一大批卓越的政策分析家。建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库,有必要推动面向政策分析家的中国公共政策教育教学改革。针对我国当前存在的问题,提出四项建议。


  第一,推动中国公共政策学的学科自主性。拉斯韦尔、德罗尔等政策科学的奠基人认为,公共政策研究必须以问题为导向,价值的规范性和情景依赖,注重多学科的研究方法。因此,中国公共政策学能否取得真正独立的学科身份,关键在于中国公共政策学能否以科学规范的研究方法研究真实的中国政策问题。习近平同志在2016年5月17日哲学社会科学座谈会上指出:“社会大变革的时代,一定是哲学社会科学大发展的时代。”美国公共行政学和公共政策学是在美国进步时代以及美国战后恢复重建和伟大社会计划的环境下发展起来的。中国公共政策学在改革开放的历史潮流中开始起步,必将在推动国家治理体系和治理能力现代化的进程中、在实现中华民族伟大复兴的历史征程中发展繁荣。


  第二,编写具有国际视野且切合中国国情的公共政策学精品教材。国际上最知名的公共政策教材,都往往兼具国际化和本土化,但首要的是本土化,并且持续进行创新。以詹姆斯.安德森的《公共政策制定》以及托马斯.戴伊的《理解公共政策》两本经典教材为例。詹姆斯.安德森的《公共政策制定》最初版本是上世紀七十年代,目前英文最新版本是2014年的第8版,这本教材的章节结构围绕美国公共政策过程进行组织,涉及公共政策研究、政策制定者和环境、政策规划、政策采纳、预算和公共政策、政策执行、政策影响评估和变革等。詹姆斯.安德森长期任职于知名的政策研究组织。托马斯.戴伊的《理解公共政策》初版是在1972年,40多年来不断修订,目前已经是第14版。新版公共政策教材除了介绍政策分析的内涵、公共政策的主要模型、公共政策过程以及公共政策评估以外,其他各章节内容是具体领域的政策分析,比如经济政策、教育政策、环境政策、国际贸易政策、国防政策等。最新版本的教材,特别关注美国政府的政策挑战,包括医疗和社会保障制度改革等。托马斯.戴伊曾在宾夕法尼亚大学、威斯康辛大学、佐治亚大学等多所名校任职,并曾在顶级智库布鲁金斯学会做访问学者。事实上,美国公共政策经典教材的作者往往既是大学教授,又长期在高端智库甚至是政府机构任职,因此对美国政策过程的认识十分透彻。


  第三,畅通高校、智库以及政府间的人才交流,提升公共政策学科师资力量总体水平。政策科学之父拉斯韦尔认为,政策科学是一门必须由政府官员参与共同研究的学问。美国的公共管理学院(或公共政策学院)与著名的智库以及政府机构之间,人才流动十分活跃。政学研之间的人才流动,不仅有利于人才的优化配置,而且有利于政策知识向科学决策的转化。最重要的是,从人才培养的角度来说,来自于知名政策研究机构或者政府机关的专业人士,能为学生讲授更真实也更复杂的政策制定过程和公共管理活动。在政府机构工作过的人,能够对政策问题有着更敏锐的洞察力。当前,我国党政机关系统内部人才交流活跃,高校管理者与政府官员之间的调任交流也时有发生,然而,有理论水平的政府官员调出到高校公共管理学院担任教授,这样的人才流动十分鲜见。需要打破阻碍这种人才流动的观念和体制障碍,为公共政策的师资力量建设营造更加健康的环境。


  第四,公共政策的教育目标和教学环节设置,始终紧扣德才兼备政策分析家的培养。智库是智者之库,是国家重要的人才库。人才是智库最核心的竞争力资源,没有一流人才,就不可能有一流智库。[4]如果说公共行政学的教育目标是政府管理人才的培养,那么公共政策学的教育目标就是为包括智库在内的各种组织培养政策分析家。政策分析家需要良好的职业伦理、扎实的专业知识、明确的政策领域、熟练的分析方法。公共政策学的教学环节,服务于合格乃至卓越的政策分析家所必须具备的品质。公共政策教育不能培养精致的利己主义者,因此,公共政策学应该开设《公共服务与职业伦理》等课程。扎实的专业知识是政策分析实践的根基,因此,公共政策学生需要充分掌握《政治学》《经济学》《公共管理学》《公共政策学》《公共部门战略管理》等专业知识。现实生活中,公共政策分布于社会经济文化各个领域,由于个人的精力是有限的。因此,公共政策的学生应当聚焦于一到两个政策领域,例如环境治理、食品安全、公共教育、住房保障、公共交通等。政策分析家的职业担当就是向权力说真理,影响有影响的人。因此,公共政策的学生必须掌握多项政策分析的方法与技术,夯实真实本领,然后通过对政策问题的深入分析,提供客观独立的政策分析报告。


  作者:李明