顾玲玲
摘要：随着公用事业民营化进程的不断发展，很大程度上节约成本，提高效率，减少政府的财政压力以及给予公民更多选择服务的机会。但实践中公共性缺失的问题也越来越明显。本文就公用事业民营化相关概念内涵进行阐述，结合中国公用事业民营化的实践，分析公共性缺失的表现以及维护公共性的措施。
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关键词 ：公用事业；民营化；公共性；治理
一、公用事业民营化相关概念内涵
1.公用事业
“公用事业”从宏观上指的是“提供某种基本的公共服务并且接受政府管制的行业”。①美国《公用事业法》对公用事业做出了一般性的定义，即“所有那些直接或间接的为了实现公共目标，或在持有特许经营权、执照和许可的条件下，由公司、机构、合伙人、个人或财产委托人在供暖、制冷、能源、电力、给排水处置、油品、燃气或照明等行业所从事的生产、储存、运输、销售和服务”。②国内部分学者将公用事业具体划分为公共载运者和公用事业两种，前者指交通与通讯等产业，如铁路运输、电信通讯等，后者指电力、煤气、自来水等产业。③根据我国建设部颁布的《建设部关于加强市政公用事业监管的意见》中的相关规定，“市政公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等”。④由此，公用事业所涉及的主要有供水、电、热；公共道路交通以及环保等相关领域。
2.民营化
对于民营化的概念，笔者认为萨瓦斯对民营化的界定较具有代表性，他指出了民营化的核心是更多依靠民间机构，特别是市场，更少依赖政府来满足公众的需求。具体就是在产品或服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构作用的行动。并进一步将民营化分为委托授权、政府撤资、政府淡出三大类。⑤中国学者陈明霞在此基础上认为，民营化是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。⑥由此可将民营化内涵进一步归纳为以下三个方面：1）政府掌握的公共资源出售私人经营；2）在公共服务领域里引入市场力量和市场机制；3）一系列其他社会机制（志愿者、社区团体等），第三部门进入公共领域。
3.公用事业民营化
简单来说，在我国，公用事业民营化就是将国有、公营的公用事业的所有权或经营权全部或部分地转移到民间，从而引入真正的市场机制。总结西方七八十年代政府实践改革，公用事业民营化能够有效降低政府成本；引入市场机制能够有效利用社会资源并提高效率；提高公共服务的质量，更好地满足社会的需要。
二、公用事业民营化中的
公共性缺失
公用事业民营化在我国的实践证明，民营化能够节约成本，提高效率和公民选择服务的机会，但也同时存在着公共性缺失的问题。服务质量的下降、社会责任和公共利益的缺失、腐败等问题的产生，实际上都反应了公用事业在民营化过程中公共性的缺失。笔者试总结归纳公用事业民营化中公共性缺失的表现如下，从中寻找维护民营化进程中公共性的实现路径：
1.公共利益受损
公用事业民营化中，政府将公用事业产品的生产者角色部分或全部让渡给私人部门或社会团体。然而私营企业的目标是盈利，必然以利润最大化原则来考虑其经营和生产行为，而较少关注公共利益。一方面，政府在公用事业民营化中减轻自身的财政压力，另一方面企业也通过某些非正常手段取得相当可观的利润。一定程度上造成了国有资产损失，远离了公用事业公共性的出发点，也对公众利益造成了巨大的损失。
2.公平性缺失
公用事业所提供的大多是公众不可缺少的公共产品和服务，都是生活必需品。因此，公用事业所提供的产品和服务应该实现普遍服务，体现公共性。但是，在实践中由于私人资本追求利润最大化的目标，忽略产品的公共性，导致基本的公共服务无法公平公正地提供给所有的公众。我国公用事业民营化在公共交通领域，公平性缺失问题尤其突出。公交是一般市民上班出行必不可少的交通工具，在这方面，住在市区的人和郊区的人不应该有所差别。国有公交不能因为住户少，地方偏，不挣钱而不开通郊区线路。但在民营化后，私营公司出于效益考虑不会积极主动去开辟“冷线”，相反却争先恐后地去抢“热线”。特别是不能享受补贴的民营公司都从谋利出发，争夺财源，而置百姓生活需要于不顾。⑦从而使得公用事业提供的公平性丧失，不少公民的切身利益遭到损害。
3.公共责任缺失
正是由于公共性的缺失，导致政府与企业在公共责任上出现了双重缺失。首先，政府公共责任的缺失，民营化实践中政府首先考虑的是减轻政府的财政负担，解决政府的投融资问题，而对于民营化后可能出现的公共责任缺失估计不足或主观忽视。例如，为吸引投资，有些地方政府没能从公共性出发，以损害和牺牲公众的福利水平为代价换取经营项目的实施和政府财政的增加。其次，企业公共责任的缺失。公用事业民营化应该是：“在保证公共利益的前提下，允许私人部门在这些领域的投资有一个合理的回报。”企业在获得一定经济回报的同时，也有义务承担相应的公共责任，维护和实现公共性。⑧然后事实上某些企业在获得公用事业的经营权后，一味地追求利益最大化并且忽视公共责任，导致服务质量的下降等问题。
4.权力寻租和腐败
公共性的缺失可能导致政府主管部门和官员在把与自己权力和利益密切相关的公共事业民营化时，产生以权谋私的行为。在民营化过程中，正是将原来完全的政府安排和生产的一部分公共产品的经营权逐步转移到私人手中，这种权利带来的收益成为寻租的目标。⑨例如，在我国一些公用事业民营化中，政府部门与私营企业达成协议，企业以较低的价格及政策优惠取得某些服务的经营权，政府官员从中获得丰厚回报；又如企业通过贿赂以较高代价取得经营权后，为了收回成本不惜抬高产品或服务的价格，严重破坏了市场竞争机制，损害国家利益及公众利益。
三、公用事业民营化中公共性的维护
1.重建政府职能，明确政府定位
政府职能的转变与定位是实现公用事业民营化中公共性的前提。为了防止市场失灵导致的公共利益受损，政府角色和职能应适时变迁，从公共服务的生产者、提供者向决策者、监管者以及市场环境创造者进行转变。根据萨瓦斯的观点，在传统的有关公共物品的供给中，政府既是集体物品的安排者又是生产者，而在公用事业民营化进程中，政府作为公共服务的提供者并不代表政府直接从事生产活动，政府需要做的仅仅是确认需求，然后根据不同组织在生产效率的不同将这些服务的生产交给特定组织，之后政府需要做的就是监督和评估绩效。从这一层面来看，公用事业民营化中的政府角色就是将原本政府作为集体物品的安排者与生产者的双重角色分离开来，慢慢转变为单纯的安排者，甚至是完全退出安排与生产两个角色，让私人部门向公众提供服务。由此可见，此时政府的主要角色就是公用事业的安排者与监督者。
2.建立公用事业的政府补偿机制
公用事业产品的公共性，决定了大部分投资大，回收周期长的问题，如一些偏远地区的供水、供电等，建设的投资非常巨大，如果用户达不到规模效益，企业很可能会亏损。因此，在涉及到此类投资成本较高、回收周期较长、投资回报率不高的公共物品的供给时，政府需要进行补贴或给予税收优惠来保障普遍服务的实现。政府可以通过价差补贴，将某些产品或服务的价格定得高于成本，以补贴另外一些价格低于成本的服务，如工业用水、商业用水价格高于居民用水价格。对于市场不愿参与或无力参与的公用事业产品的供给，政府则不能推卸责任，应该承担公共资源支持责任，以填补市场空缺。建立财政补偿机制。以公交民营化为例，针对公共汽车在不同的营运线路上行驶的收益水平差异较大导致热门线路畸形集中，偏僻线路无人问津的问题，政府应该给予出现亏损的偏僻线路相应补贴，使得偏僻线路的班次和频率有一定的保证，从而保障了偏僻地区居民应享有的基本出行便利和权利，从而实现公用事业产品提供的公平性和普遍性。
3.完善法律体系
我国目前的民营化改革处于分散状态，缺乏中央统一的领导与明确具体的制度安排，改革依据的只是行业主管部门和地方政府的规章制度和有关规定。因此，为了进一步推进公用事业民营化改革，需要改变法律法规不到位的现状，加强民营化领域的法制建设。
⑴制定一套全国范围内普遍适用的、原则性的公用事业民营化的法律体系，确保民营化的有序进行以及在全国范围内普遍适用。在这套法律体系中，应该对公用事业民营化的范围、管理机构、程序、政府监督、公用事业服务质量进行规定，还应包括一系列用以明确政府、企业与公众三方权利义务关系的法律规定。⑩
⑵针对目前公用事业民营化实践中所产生的服务质量下降、垄断腐败现象频发等问题，应尽快建立具体的公用事业监管体系，从而对公用事业民营化运作主体的进入、质量、价格和退出进行监管。以法律形式确认进入公用事业领域的企业或组织的资质条件，明确公用事业产品质量与安全性的标准，对关系民生的公用事业产品价格进行控制，完善退出机制减少企业或组织的恶性退出而导致对公用事业服务提供的影响。
4.完善公开透明的公民参与机制
公用事业民营化的有效性在于通过引入竞争机制、市场机制，节约成本提高效率，打破垄断的格局，增加公民选择服务的机会以满足公众多元化、个性化的需求。然后上文已经总结了在公用事业民营化实践中随之带来的负面影响，例如招标过程中的权力寻租，服务质量的下降，产品价格的上涨等一系列的问题。造成以上问题的重要原因之一是公众与产品生产部门的信息不对称，因此，要实现政府的责任便要做到不断完善公众参与机制，并使之制度化、常规化，从而构筑一个制度化的监管者、经营者、公共服务消费者之间的良好互动结构。
完善公民参与机制，有利于减少民营化中的寻租现象，有利于政府更好地监管公用事业，维护公共利益。目前，通过公开招标制度以及听证制度有助于减少腐败现象，扩大公众的知情权与参与权，但是在实际操作过程中这些参与机制还是存在着种种问题。如，价格听证制度中存在着代表性问题，选拔方式不透明，能否代表全体消费者还有待商榷，公民参与机制还需要不断的完善和加强。
引文注释
① Webster’s Unabridged Dictionary, RandomHouse, 1998：1563.
②Paul Seidenstat, American’s Water and Waste?water Industries ,Public Utilities Reports, Inc,2000：260.
③董一梁.反垄断立法的政府角色分析——以电信业为例[D].北京:中国政法大学经济法系,2002.
④中华人民共和国建设部.建设部关于加强市政公用事业监管的意见,2005.
⑤E·S·萨瓦斯,民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002.
⑥钟明霞.公用事业特许经营风险研究[J].现代法学, 2003,6（3）.
⑦王乐夫, 陈干全.我国政府公共服务民营化存在问题分析——以公共性为研究视角[J]. 学术研究, 2004(3).
⑧程毅, 刘军.公共性视阈下公益事业民营化存在问题分析[J].特区经济,2008(10).
⑨许彬.公共经济学导论——以公共产品为中心的一种研究[M].黑龙江人民出版社,2003:303.
⑩饶常林,常健. 论公用事业民营化中的政府责任[J] .行政法学研究,2008（03）.
11李珍刚.城市公用事业市场化中的政府责任[M].北京：社会科学文献出版社，2008．
（作者单位：华东师范大学公共管理学院）