吴析
(嘉兴南洋职业技术学院,浙江嘉兴314003)
［摘要］水是生命之源,是社会和经济发展的基础。宁波市经济较为发达,人们生活水平不断提高,但水资源总量相对短缺、污染情况日益严重,宁波市水资源面临开发和保护的双重压力。本文出于水资源可持续发展战略和民生发展的要求的综合考虑,试图突破传统的财务收支审计模式,构建一种方法、内容、运用全面创新的水资源审计模式。
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关键词 ］水资源审计；创新模式；民生审计
［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2015.04.051
1宁波市水资源的基本状况
宁波市地处宁绍平原,降雨丰沛,但因流域水系自成体系、过境水量少,加上人口稠密,人均水资源占有量小。宁波市水资源总量75.3亿立方米,人均水资源占有量1050立方米,仅为全国平均水平的50%左右。受梅雨和台风的影响,降水年内分配不均,多集中在4~9月,约占全年降水量的70%。同时,降水年际变化也较大,实测最大年降水量为最小年的2.26倍。宁波地势西南高、东北低,境内基本为独立水系,水资源开发利用的自然条件相对较好。针对水资源短缺的现状,宁波市充分利用良好的地形状况和独立的流域水系,加大水资源开发力度。截至2009年,宁波市已建有大型水库6座,中型水库24座,小型水库379座,加上河网可供水量,水资源供给能力达到23亿立方米每年,略高于全社会21亿立方米每年的需水量。
2宁波市创新型水资源审计模式的探索
笔者试图从总体上把握水资源链,并选择关键环节重点审计,并在审计方式方法、审计内容以及审计结果的运用方面都进行了积极探索与创新。
2.1审计方式方法的创新
2.1.1开展审前调查,确保审计实施方案的科学性
提前进行审前摸底,通过走访宁波市自来水公司,与水利局、环保局、城管局等多个部门进行沟通,对水价上调情况、全市供水管理情况、水质监督情况进行全面了解。确保审计项目的合理性和可行性,确定审计的重点范围和内容,确定审计的基本思路与计划。
2.1.2加强审民互动,增强审计的透明度和威信力
在水资源审计的过程中,可从众多关心审计项目的网民中选取具有代表性的人员,吸收为特约审计员。并特约审计员全程参与和了解水资源审计项目的实施情况,为群众答疑解惑、消除顾虑；及时向审计机关反馈意见和建议,真正把关注民生审计落到实处。
2.1.3运用计算机辅助审计,提高审计效率
针对营业数据和财务数据庞大的被审计单位,审计人员可从了解自来水公司业务系统信息化建设和会计电算化情况,到数据的采集和整理,到最后数据分析,全程采用计算机辅助审计。
2.2审计内容的创新
水资源审计项目突破了传统的财务收支审计模式,对审计内容进行筛选和整合,既全面跟进又重点突出,具体包括以下三个方面：
2.2.1城市供水情况审计
供水情况审计是水资源审计的一项重要内容。它关系到当前和未来供水水质和数量是否有保障,用水比例结构是否符合可持续发展的要求。
(1)水资源供需量分析。水资源可持续发展的首要条件是量的保证。根据有关部门的预测数据,水资源总需求量将达到30亿立方米,而水资源可开发量只有25亿立方米左右,水资源短缺形势严峻。宁波市采取了境外引水和分质供水的双重措施。投入大量资金,在新昌建设钦寸水库,预计每年向宁波市提供优质原水1.29亿立方米；同时实行分质供水,与市开投公司合资,建成50万吨级工业水厂,利用河网水,为工业提供用水。从长远角度考虑,这两项措施是缓解水资源供需矛盾的有效举措,一方面加强水资源的开发；另一方面实现优水优用,节约优质资源。
(2)供水水质状况评价。随着人们生活水平的提高,对水资源的供给在数量和质量上均提出更高的要求。从饮用水来源来看,根据审计调查,目前平原河网水已逐渐推出生活饮用水,水库水比重不断增大,从2005年年底的40%提高到2010年的95%。从水质监测情况来看,原水集团从2007年5月开始设点进行水质监测,目前正在筹建专门的水质监测中心,预期对下辖各水库的水质进行实时监测。当总氮和总磷参与评价时,水库水质为Ⅲ-Ⅴ类,甚至是劣Ⅴ类。根据水库富营养化评价结果可以看出,各水库基本处于中度富营养化水平,部分月份存在富营养化的情况,有进一步严重的趋势。
2.2.2水资源管理体制审计
因为水资源兼具“公共性”和“商业性”双重属性,其开发、利用和治理涉及多个利益主体,是一个极为复杂的系统。根据当前反映最为强烈的问题,可着重从三个方面开展审计调查：
(1)水资源开发、利用和治理中多头监管和地方保护主义。水资源开发、利用和治理涉及水利、城管、环保、国资委等多个政府职能部门。各部门在管理过程中各司其职,没有形成良好的沟通和协作机制。如在水环境治理方面,原水集团对水源污染情况最为了解,而调查执法权在环保部门,不能及时有效防止污染。宁波市的水资源大多来源于下属县市,地方政府的保护主义严重,一方面是干扰合理的水资源开发,另一方面是为了地方经济发展污染水环境。
(2)供水企业内部管理问题。供水企业的内部管理对合理水价的形成、供水数量和质量的保证、水资源的节约都有重要影响。宁波自来水公司近年来供水成本持续上升,主要受原水价格上涨、借入资金利息费用增加、折旧费用逐年增加三方面的影响。另外,自来水公司的衍生产品纯净水的供应损失浪费较为严重。
(3)中高层二次供水管理问题。中高层供水需经过二次供水设施转移环节,包括泵房、储水设施、加压和水处理设备、电气和自控系统等。审计发现,目前中高层住宅在水费收取和设备维护管理方面存在很多问题。水费由物业公司根据用户分表数向住户收取,供水企业再根据总表数与物业公司结算,水费欠缴率逐年递增；二次供水设施的日常维护费由物业公司负担,维护费用难以落实,供水设施维修陷入困境；中高层住宅小区供水需要经过二次加压,容易造成二次污染,而二次供水管理目前由物业公司负责,供水水质难以保证。
2.2.3水资源保护情况审计
水资源的保护是人们健康饮水、缓解供需矛盾、促进水资源可持续发展的重要保障。水利局组织全市大中型水库制定了2010—2020年的水资源保护规划,通过项目推进水源地保护工作。一是建设皎口水库复合生态湿地工程,使入库水中的营养盐和有机无机污染物转化为生物质资源,提高饮用水源的安全和健康。二是开展亭下水库水源涵养林工程,有利于提高库区的森林覆盖率,发挥改善水质、涵养水源等综合效益。三是实施横山水库净水生态渔业试验项目,降低水体富营养化程度,保障生态平衡。
2.3审计结果运用的创新
审计模式的创新,使审计结果也具有重要的运用价值。首先,从宏观角度来看,审计得出的结论,为政府决策提供了重要依据。实行审计专报制度,对审计过程中发现的重大问题以专报的形式上报市政府主要领导,为政府改善民生决策和制定长远规划提供依据。此外,水资源审计项目充分体现了民本审计的理念,审计结果有助于人民群众了解水资源的开发、利用、治理状况及未来发展趋势,保障老百姓的利益。其次,从微观角度来看,通过审计发现问题,并提出有效的建议,有助于完善水资源开发、供应、治理等单位的内部管理。
3促进宁波市水资源可持续发展的建议
3.1提高全社会的节水和环保意识
社会公众是最强大的水资源保护力量,也是水环境问题的最终承担者。目前人们的节水和环保意识总体上较弱,对人们赖以生存的水资源短缺和水环境破坏问题缺乏深刻的认识。提高公众的节水和环保意识应该加大保护水资源和节约用水工作的宣传和教育力度,更加广泛地向全社会宣传宁波水资源紧缺的形势,利用社会舆论的力量推动和促进企业在生产经营活动中注重水环境保护的重要性。
3.2建立健全水资源法律制度
现行涉水法律法规主要包括《水法》、《水污染防治法》等。总体上来说还不完备,执法主体不明确,且带有浓厚部门利益倾向,法律法规之间交叉重叠和冲突的现象普遍。首先应该建立流域水资源综合管理的法律。对于水资源多头监管的现状,必须从法律上纳入统一管理,理清各职能部门的职责和权限。其次是完善水资源交易制度的法律空白。鉴于宁波本土水资源短缺,水权交易势在必行。为确保水权市场的正常运行,应用法律、法规等形式对水权交易主体、水权分配、交易和价格制度加以保证。最后是健全水环境保护法律体系。制定具体的《水污染防治条例》、《水污染纠纷处理条例》等。在内容上应改变目前偏重于污染防治的现状,增加保护和改善生态环境的规定,使生态保护与污染防治并重。
3.3完善水资源管理体制
应改变现行条块分割,政企不分的水管理体制,加强对水资源的统一管理。①建立和完善流域水资源统一管理体制。区域行政管理下的水资源开发、调配和治理存在许多矛盾和冲突,应减少管水部门的机构层次,按流域建立统一的管理机构。②实现城乡水务一体化管理。组建城市水务公司统一规划、建设和经营水源、供水、排水和污水处理等工程设施。③发展水资源中介机构。包括行业协会、有关水量管理、水质监测和水价核算等方面的机构,一方面为政府机构做参谋,另一方面为城市水经营企业提供全方位的技术服务。
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［作者简介］吴析(1985—)女,汉族,浙江平湖人,嘉兴南洋职业技术学院讲师,硕士研究生。