摘要：公共管理学在社会治理中起着重要的指导作用。全面梳理相关研究有利于总结经验、认清形势、分析挑战、规划未来，促进学科发展。综合利用文献计量与内容分析，对国内已有相关文献总体态势、研究议题等进行分析和系统化梳理，识别研究热点和趋势。当前公共管理研究正处于快速发展期，为进一步丰富公共管理理论体系，提升其实践指导价值，应注重夯实理论基础，并构建具有中国公共管理学科特色的研究方法论体系。
关键词：公共管理；中国经验；文献计量：内容分析；研究综述
作者：徐晓林，明承瀚(华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074)
一、引言
我国公共管理学由公共行政学发展而来，实践中，公共管理是指“政府制定公共政策，与其他公共组织一起，处理公共事务，提供公共产品和服务的活动”；学术上，公共管理是“研究政府及其他公共组织的价值定位和实践活动规律的一门实践性和综合性较强的学科”。(1)自1982年夏书章教授撰文《把行政学的研究提上日程是时候了》呼吁恢复和重建公共行政学，中国公共管理研究已经走过近40年的发展历程。公共管理研究跨越传统行政学边界，摸索前行，充分吸收政治、经济、管理、社会等各学科理论与方法，将其应用于面向实际公共问题的研究中，具有明显的跨学科跨领域特性。近40年来，从公共行政到公共管理，学术界理论研究都保持着与社会实践的紧密联系。在新中国成立70周年即将来临之际，对中国公共管理研究进行全面梳理，有利于总结经验、认清形势、分析挑战、规划未来，促进学科发展，促进行政体制改革的持续深入和优化。
受编辑部委托，在当前这一重要历史时期对我国公共管理研究进行综述，深感责任重大。按照国务院学位委员会与原国家教委1997年6月联合颁布的新修专业目录，公共管理一级学科目录下包含行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障以及土地资源管理等五个二级学科。然而，受作者知识结构所限，无法完成对整个公共管理学科研究的梳理，而仅能从行政管理学的视角对我国公共管理研究概况进行窥探，对其主要议题及未来发展方向进行讨论和展望，以期促进公共管理研究的持续发展，其他四个二级学科的研究概况有待另行撰文探讨，恳请同行理解和原谅。
二、综述
不少学者已认识到总结和提炼现有研究的必要性和重要性，并在不同时期进行回顾和展望。目前综述类文献主要分为两大类，学者们或者从整体上分析公共管理研究的进展，或者仅对某一具体议题的相关研究予以关注。
第一类文献以公共管理整体研究为对象开展综述。早在1996年，中国行政管理学会在向全国哲学社会科学规划办公室报送的“九五”期间行政学科研项目建议报告中，就对中国行政学研究在改革开放后十年间的成就与进展进行系统梳理，指出这一恢复重建阶段的研究成效与问题，认为这一时期以改革为研究动力，主要在确立行政管理科学地位、设定学科建设目标、明确提出“行政管理体制改革”、开展相关专题研究、建立分支科目、丰富研究方法等六个方面取得了一定成效，但研究“缺乏应有的高度和深度……还不能适应指导现实的需要”，指出90年代中国行政学研究将以行政体制改革为中心内容，不断深入、细化，与其他学科相结合并走向国际化。(2)这篇文章对行政学研究初期探索与成效进行肯定的同时，勾画未来发展的蓝图。进入21世纪，国家发展转型加快，公共管理问题日益复杂，公共管理研究逐渐向更高水平发展。《管理世界》认为，中国未来的改革与发展“迫切要求公共管理加入到带头学科的行列之中”，并从2002年第2期起增设“中国公共管理论坛”栏目，以对公共管理学科回顾与展望的方式开始，由薛澜等人发表第一篇栏目文章。该文在回顾国内外公共管理学科发展历史的基础上，对我国公共管理的学科定位、基本内涵、理论根基等基本问题进行探讨，认为应将公共管理定义为“政府制定公共政策，与其他公共组织一起，处理公共事务，提供公共产品和服务的活动”，公共管理学科的研究对象“不但包括政府及其他公共组织的公共管理实践活动规律，同时也包括政府及其他公共部门本身的组织行为”。(3)
学者们对公共管理学科及其研究应有之意的探讨，是其发展的基础保障，而从不同视角检视已有研究，则能为公共管理研究进行诊断，促进其稳健发展。例如，何艳玲以十年为跨度述评行政学研究的问题与方法，认为中国行政学研究“缺乏学术规范自觉，学术评价机制无法取得共识；对研究方法缺乏持续性反思，行政学知识增长缓慢；实证研究严重短缺，研究成果结构性失衡”，呼吁国家资金向行政学方法论研究和实证研究适度倾斜。(4)贺东航从国家建设的视角，对新公共管理研究进行回顾和反思，认为公共管理科学是“舶来品”，尚缺乏学理的批判和反思，学界应认清现实、把握限度，避免因过分追求新公共管理理念而忽视公共性在公共管理中应有的核心地位。(5)另外，已有学者认识到公共管理研究交流活动，尤其是国际交流活动的重要价值，并对其进行系统性整理。例如，黄容和刘智勇认为国际化和本土化一直贯穿于中国行政学发展过程，以30年为时间跨度，对中国举办的公共管理领域国际学术会议文献进行综述，以文观会，发现会议水平参差不齐，连续性不足，形式化倾向较严重，缺乏高水平会议，并建议加强会议绩效评估。(6)谭九生和赫郑飞则基于2003年至2017年间共十一届行政哲学研讨会成果，回溯我国行政哲学研究的发展阶段，归纳其理论贡献，认为国内研究已经走上规范化、系统化和科学化道路，应在更为宏阔的现实语境中进一步发展中国特色的行政学研究路径。(7)另外，还有部分学者选取代表性期刊进行综述，如姜春林等人以及张诚和李婷威均选取《中国行政管理》所刊学术论文为研究对象，对我国公共管理研究进行综述，(8)(9)虽然选取文献时段不同，但都能呈现某一时期公共管理研究概况。
值得注意的是，文献可视化分析方法逐渐受到关注并已广泛应用于公共管理研究综述文章中。例如，文宏以2012—2017年CSsci期刊数据为基础，利用CiteSpace对其进行可视化分析，较好地呈现了该时段内公共管理研究的热点与特征，认为国家治理、反腐败、社会组织以及公共危机是十八大之后公共管理研究的热点问题，公共管理研究的现实导向逐步明显、方法运用逐步规范、跨学科趋势不断强化，且开始由公共管理向公共治理转变，研究视野和范围逐渐开拓，研究方法从单一走向融合。(10)苏娇妮和聂爱霞同样选取2012—2017年为研究时段，以7种公共管理类期刊数据为对象开展研究，通过关键词共现及主题聚类分析后，发现我国公共管理学的研究主题呈现价值化、多元化、信息化和话语特色化等趋向。(11)这类研究能为更精致化地呈现、分析公共管理整体研究状况与趋势提供方法上的参考和借鉴。
第二类文献以公共管理细分领域或具体议题的研究为对象开展综述。长期以来，公共管理研究议题都与社会发展实践紧密相连，在发展过程中不断开发新的细分领域和研究议题，如公共政策研究、区域公共管理研究、MPA教育、电子政务、智慧城市治理、政府数据开放等，学者们在具体领域深耕细作，共同促进公共管理研究体系向纵深发展。对于公共政策研究，陈振明分别从中国公共政策研究30年及改革开放40年两个时间跨度对其进行回顾与展望，认为公共政策学研究已经起步且发展前景较好，目前已经走过学科引进与初创时期，呈现出知识增长迅速、学术交流活跃、学科逐渐成熟等喜人局面，但仍然存在总体研究水平不高、人才培养及知识应用机制不健全等问题，应该跟踪前沿、注重创新、加强合作与开发应用，重点从公共政策的创新经验与实践风格，实践中的中国公共政策，公共政策的行为、模拟、实验和预测，中国特色政策科学的理论体系建构以及公共政策知识的开发与应用等五个方面开展研究。(12)(13)对于区域公共管理，陆瑶和寇晓东在整理区域公共管理研究时指出，国内相关研究尚处于起步阶段，在概念层面，还未对其形成系统解读；在研究议题方面，主要从政府间关系、区域行政问题、区域创新等方面探讨我国当前公共管理中的问题及措施，整体上还没有形成较为完备的研究框架。(14)对于MPA教育研究，黄建伟等人利用社会网络分析法，对1998—2006年我国MPA教育研究文献进行关键词共现网络分析，以识别研究重点、热点及问题，该文对关键词词频、年度和作者发文量等内容进行描述，并从网络密度、中心性、边缘关键词聚类等不同方面分析样本文献的分布特征，认为已有文献存在研究内容不够深入、缺乏核心作者群、实践指导性不足等问题。(15)
同时，信息化技术在公共领域的广泛采纳和应用，为公共管理研究提供大量全新的议题和研究素材，催生出一系列研究成果，相应的综述类文章也逐渐按议题越分越细。以电子政务相关议题综述类文章为例，这些文献一方面选择不同数据库、不同时间跨度从整体上归纳电子政务研究进展，如孟庆国等人基于SSCI文献分析2011年国际电子政务研究概况，以期为中国研究提供借鉴，(16)蒋勇和韩莹则以CSSCI数据为基础，对2000—2015年我国电子政务研究情况进行综述。(17)另一方面按研究议题梳理文献并综述，如对电子政务安全与隐私保护相关文献进行综述，(18)或对电子政务信息服务公众持续使用相关文献进行综述，(19)这些文献从不同侧面促进电子政务研究乃至公共管理研究的系统性发展，具有重要的参考价值。
总体看来，学者们对不同发展阶段公共管理研究成果进行关注并归纳整理，有利于整体研究的发展和进步，但仍存在一些问题。一方面，已有综述类文章尤其是早期文献大都基于经验，以定性回顾与思辨为主，主观性较强，精细化程度低。另一方面，已有文献对于研究成果发表时间、文章层次等的选择，没有统一的标准，随意性较大，导致无法有效对话。因此，本文拟采取全样本分析路径，对公共管理相关顶级期刊自创刊以来的相关文献进行全面统计分析，以期呈现已有研究的分布规律与演化特征，在此基础上对未来研究进行展望。
三、研究方法
在中国知网(CNKI)数据库中，面向《中国社会科学》《政治学研究》《管理世界》《中国行政管理》《公共管理学报》等五种期刊，以其创刊以来直至2018年所刊发的公共管理相关议题学术论文为研究对象。剔除无作者文章，剔除诗词、会议讲话、会议通知和综述、纪要、短论、工作报告和总结、访谈、时讯、单位介绍以及书评类文章，最后得到7797篇样本文献。文献分布情况如表1所示。
表1文献分布情况
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本文主要通过文献计量、内容分析以及可视化方法开展研究。以文献计量与统计的方式对样本文献基本属性与分布特征进行描述，在此基础上开展内容分析，对现有研究议题及其演变进行讨论，并对未来研究的可能内容与方向进行展望。
四、研究发现
(一)总体态势
1.文献发表时间
样本文献年发文量呈现“S”型增长规律。样本文献分布于1985—2018年间，年均发文229.32篇。1994年以前，年发文量均未超过50篇；自1994年起，出现明显增长趋势，并在1996—2003年之间保持较高水平。2004年，年发文量再次出现大幅提升，并在2008年达到峰值，而后在新的水平上波动。具体如图1所示。
将文献按时间分组，并计算组内均值，得到结果如图2所示。
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图1文献发表时间分布
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图2文献发表时段分布
总体上看，进入21世纪后，公共管理相关研究发文总量快速提升，并稳定在较高水平。这可能与中国的政治、经济发展逐步同世界接轨有关，自2001年加入世界贸易组织(WTO)之后，经济社会发展面临全新机遇，公共管理实践迎来严峻挑战，学界积极响应，理论研究成果日益增多。图2表明，最后一个时段因仅有2015-2018年共四年数据而呈现下降趋势，但年均发文量一直保持着增长态势。
2.文献来源单位
考虑到文献时间跨度大，发文单位更名现象普遍，本文在全面核对、完善作者地址信息的基础上开展来源单位统计和分析。结果表明，样本文献来源较广泛，出自1510个科研机构及相关单位，其中各类院校及各级党校(行政学院)是主流，占44.50%，发文量超过文献样本总量的80%。发文量靠前的20个单位如表2所示，其中高校院系及研究中心占90%，发文量占87.55%。
可以看出，各院校公共管理学院是主要发文阵地，北京大学、中国人民大学、清华大学发文量明显高于其他高校。中国行政管理学会长期以来都在中国公共管理研究中发挥着重要作用，其会刊《中国行政管理》是学界高水平研究成果交流与对话的聚集地。中山大学中国公共管理研究中心是全国行政管理学科唯一的国家级重点研究基地，该研究实体发文量也较为可观。国家行政学院公共管理教研部发文量远高于全国各级行政学院，在高水平研究层面显示出国家行政学院的重要地位。
按国内各单位所在省份绘制各省发文量分布地图，结果如图3所示。
表2文献核心来源单位
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图3各省级地区发文量分布情况
研究力量主要分布于沿海及中部地区，西南、西北大部分地区发文量不足100篇。近40年来，北京发文量已逾3000篇，大大领先于其他地区，紧随其后的是江苏、广东、湖北、上海、浙江等地，共同代表我国公共管理高水平研究的主要阵地。另外，有24个省级地区发文量在均值229.32篇以下，有待于进一步加强研究力量，提升研究水平。
为进一步了解各单位间合作情况，以2年为时间切片，利用CiteSpace对各发文单位进行共现分析，阈值为TOP100，绘制图谱，结果如图4所示。发文单位共现图谱表明，高产单位都占据各自子网络的核心位置，网络间连线较为稀疏，说明发文单位之间具有一定的合作关系，但仍不够紧密，没有形成较为稳定的合作网络。
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图4文献来源单位共现图谱
3.高产作者分析
样本文献来自6983位作者，其中集体署名44个。根据文献计量学领域著名学者普赖斯(Priced)所提出的核心作者计算公式来确定核心作者的最低发文数，最低发文数为Mp，最大发文量为Npmax，公式为：width=140，height=16，dpi=110样本文献中，高小平发文量最高，达38篇，故Npmax=38，算得Mp=4.62，故对发文量5篇及以上的学者进行统计，绘制共现图谱，如图5所示。发文5篇以上的学者人数较多，但合作较少，大部分以孤立点的形式分布于总体网络周围，呈现出碎片化状态。同时，发文15篇以上的学者，构成整体网络的重要节点，或者子网络的核心节点。围绕中国行政管理学会课题组，以郭济、高小平、张康之、吴建南等人为主构成整体网络中的最大子图。蓝志勇、薛澜、周志忍、陈振明、朱正威、金太军等人在样本文献中大多以独作身份出现，故以孤立点的形式呈现。
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图5核心作者共现图谱
4.关键词共现分析
CiteSpace共现网络中，节点大小与频次相关，连线粗细与共现强度相关，连线颜色则代表首次共现年份。关键词是作者对文献内容的高度概括，对高频关键词进行整合分析，一定程度上能代表文献主要研究内容与学界整体关注热点，而颜色变化是演化趋势的直观体现。本文样本文献关键词共现情况如图6所示。
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图6关键词共现图谱
可以初步认为，公共管理研究前期，由于受到社会发展实践及西方新公共管理理论和运动的影响，主要采取经验借鉴和移植的方式来开展恢复重建工作，向企业管理研究领域学习经验，从美国等西方国家引入相关理论。而后，研究侧重点开始向“行政管理体制改革”“绩效评估”“制度创新”等议题转移。直至近年来，随着信息技术和互联网的发展，逐渐加大对“政府绩效评估”“服务型政府”“应急管理”“电子政务”“国家治理”等新兴研究领域的关注。
为进一步了解关键词及研究议题变化，以5年为间隔，将样本文献分为7组，统计各组高频关键词，如表3所示。统计结果与上文关键词共现图谱基本一致。2005年以前，“企业”“企业管理”及“市场经济”的频率稳居前十，自2005起，“地方政府”与“公共服务”稳居前十，且“电子政务”“应急管理”“精准扶贫”等议题也逐渐进入高频关注范围。
表3各时间区段高频关键词分布情况
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(二)核心议题及其演变
1.早期探索(1982—2000)
公共管理研究，特别是新公共管理学是在公共行政学发展的基础上产生的。(20)20世纪80年代初期，我国行政学在一度停滞后开始重建，紧紧追赶西方新公共管理运动的实践和研究。这一时期，以中国行政管理学会的成立及会刊《中国行政管理》的发行等重要事件为标志，中国公共管理研究逐渐步入正轨。但由于重新起步，理论与现实已经脱节，研究议题较单一，还无法满足中国社会发展对于理论指导的迫切需求。
参照关键词分布情况，并结合样本文献，可以看出，学者们主要围绕政府改革选择研究议题，侧重于经验移植和学科重建，并逐步确定公共管理研究的主要内容和范围。早期文章主要就政府宏观决策、农村改造、土地管理、社会福利、政府职能、机构与行政改革、行政组织建设、公务员管理、干部测评与绩效考核、公职人员腐败防治与廉政建设、社会保障、公共政策等问题开展讨论和研究，并对美国、日本等国的经验进行介绍。除去对具体问题的研究，公共管理的“大问题之争”也是学者们关注的重要内容，颜昌武认为，过度强调工具理性的行政模式是对公共行政原有设想的背离，并倡导国内学者在公共管理技术性问题的解决与公共管理对国家社会的影响和价值之间进行反思和批判。(21)学者们在这一时期对公共管理研究的角色定位、理论边界等进行讨论，夏书章教授自呼吁重建行政学起，就不断通过讲学、撰文的方式，对行政管理学的基本概念、内涵与研究议题等内容进行探讨和传播，力求扩展其影响，促进其发展。这一时期的高产学者主要有夏书章、薄贵利、朱正威、陈庆云、周志忍等人，他们从不同方面对公共管理研究进行探索，为科学建构具有中国特色的公共管理学奠定了坚实基础。(22)
2.本土化成长(2001—2010)
进入21世纪，中国正式加入世界贸易组织(WTO)，全球化、信息化、智能化浪潮对于中国各方面的影响更加明显，国家发展转型加快，公共管理问题日益复杂，对政府管理提出新的要求，公共管理议题也发生新的变化。公共管理成为公共部门管理研究领域继公共行政(第一种途径)、公共政策(第二种途径)之后出现的一种新研究途径(第三种途径)，它代表了该学科领域发展的新方向。(23)
这一时期，为有效应对全球化浪潮冲击，提升政府管理及服务能力，夏书章等人大力推动MPA教育，公共管理研究与具体实践的联系更加紧密。学者们在继续引进西方研究成果与理论的同时，相较于以往更加重视本土研究的国际化，重点关注政府改革与治理、公共政策的理论与实践、公共组织理论以及政府工具等议题，努力将西方理论和方法应用于中国情境，案例研究、实证研究日益得到重视。以公共管理研究领域的专业化期刊《公共管理学报》为例，自2003年创刊至今，坚持以“繁荣与深化中国公共管理学术研究，探索与提升政府治理水平”为己任，对研究议题、研究方法等都有较为严格的把控，能从较大程度上反映中国公共管理研究范式的演变规律与最新要求。
同时，公共部门所面临的新环境为公共管理研究与理论发展提供了大量新的素材。例如，电子政务逐渐被政府和公共部门采纳及推广应用，为公共管理研究带来新的机遇和挑战。部分学者敏锐地察觉到电子政务将能带来巨大现实价值与广阔研究空间，认为“数字城市是城市政府管理的革命”，(24)“推进电子政务是时代的要求”，(25)是“推行政务公开，加强政风建设，建设廉政、勤政、务实、高效政府的有效途径”。(26)而要发挥电子政务的预期效能，就必须重组业务、再造流程，以此实现资源共享和组织虚拟，(27)从而提升公务人员行政能力，(28)提升公共部门服务水平。(29)与此相对应，服务型政府建设、行政审批改革、政府信息共享、跨部门合作、协同服务、公共服务质量评估、网络防腐、公众参与、多中心治理等研究议题都已进入学者们的研究视野，研究内容也逐渐加深，整体发展态势良好。
3.多元化发展(2011—至今)
这一时期，公共管理研究呈现出多元化发展态势。在研究所处环境方面，信息化技术的深度应用，不仅为政府改革提供便捷途径，还为社会公众参与社会治理提供多样化渠道，为公共管理研究提供新的议题。例如，电子政务应用、“互联网+政务服务”改革等，都向公共管理研究提出不同程度的挑战，为公共管理理论体系的发展注入新的元素。同时，非传统安全问题逐渐引起普遍关注。以信息安全研究为例，由于网络空间与物理世界的互动日益频繁，影响日益深远，现实社会的各类问题借助网络而突破时空限制，经过发酵和演化，很可能对人类社会带来更大的危害，政府职能部门不仅需要提升虚拟空间治理能力，更需要研究如何防范多种因素叠加、交互所引发的社会问题。另外，在学科自身发展方面，行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理、公共政策、非营利性组织、公共财政以及公共组织与人力资源管理等二级学科或研究方向不断发展，推动公共管理学科体系逐渐完整化、系统化、科学化。
就当前公共管理研究议题而言，廉政建设和网络反腐、政务创新和政府绩效、网络空间治理和公共价值评估、大数据应用和政府数据开放、应急管理和危机防范、社会保障和精准扶贫、社会共治和公私合作、环境保护和食品安全等议题都已引起学者们的广泛关注和深入研究，公共管理研究的现实指导价值日益提升。
(三)研究展望
社会的急速发展及转型为国家治理带来一系列问题与挑战，亟须政府提高自身治理水平，以维护社会的稳定与健康发展。对于公共管理学科而言，经过近40年的恢复、重建和发展，目前正处于关键抉择时期，需要寻找下一步突破的方向。(30)如何落实2016年总书记在哲学社会科学工作座谈会的讲话精神，建构有中国特色的公共管理学科，是摆在每一位公共管理学者面前的重要任务与课题。
未来的公共管理研究应进一步夯实理论根基、构建具有公共管理学科特色的研究方法论体系，继续广泛吸收各相关学科的理论与方法，完善公共管理学科自身系统化建设。公共管理学科自设立以来，就不断受到各方质疑，犹如当初社会学、政治学初步发展时的情境。就理论层面而言，哲学能为公共管理理论演进提供方法论和价值追求，政治学理论能为公共管理理论提供研究目标和内容。(31)公共行政、公共事务、公共政策构成公共管理学科的三大支柱。(32)公共管理，作为管理理念和管理模式的提升与抽象，具有鲜明的应用性和对策性，与哲学、政治学两个学科相比，微观视角更为明显。(33)因此，夯实公共管理理论根基，应从哲学、政治学吸收其理论精华，并结合公共管理视角进行融合创新和提炼。同时，通过广泛引进其他学科研究成果及方法，以社会实验、情境仿真、系统决策等方法为新的支撑，整合学科范式和实践关注并打通理论与实践的鸿沟，(34)促进公共管理现代化发展，促进决策民主化、科学化，提升公共政策与服务的品质，创造公共价值，提升公共利益。
五、结语
中国公共管理学在中国社会转型及公共管理实践过程中逐渐兴起并发展，研究具有明显的跨学科、跨领域特性，能够不断吸收和转化其他学科的前沿思想与成果，具体研究范围与对象、研究主题与方法、研究视角与形态等都与最新实践紧密联系。本文综合运用文献计量和内容分析的方法，分析重要作者、关键机构、核心议题以及未来的研究走向，突出研究热点，更具象化地呈现中国公共管理研究发展的脉络。未来研究应继续梳理相关研究成果的应用情况，总结和提炼已有实践所蕴含的公共管理理论与思想。同时，面向国家和社会发展最重大、最现实、最迫切、最直接的问题，加强理论与实践的互动，推动公共管理研究创新发展，为政府优化供给数字治理、非传统安全、虚拟社会治理等基本公共品提供理论指导