黄振宇 薛莉
摘要：加快发展养老服务产业，具有重要的经济意义、社会意义和政治意义。当前，我国面临人口老龄化加速和养老服务配套不足之间的矛盾；资本进入利益冲动与开发运营模式不成熟之间的矛盾；日益增长的养老服务需求和专业人才短缺之间的矛盾；养老服务产业的市场性要求与配套政策不到位之间的矛盾。因此，政府必须从规划、资金、税费、土地、人才等方面进行顶层设计，出台并实施配套政策，支持和发展养老服务产业。
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关键词 ：养老服务；产业；现状；展望近年来，“人口老龄化”“养老金储备不足”“延迟退休”等新闻热词，一次次触痛人们本就脆弱的神经。“十二五”期末、“十三五”期初是我国加快转变经济发展方式的关键时期，亦是应对人口老龄化挑战、推动养老服务产业发展的重要战略机遇期。
一、养老服务产业发展的内涵及背景
1.内涵及特征
广义上讲，养老服务业包涵“养老服务事业”和“养老服务产业”。养老服务事业是指为老年人基本生活提供服务的非盈利性事业，在我国是指为照顾城市“三无对象”和农村“五保”老人而由政府承担的老龄人口服务工作；养老服务产业是指以老龄人口为对象，以满足高层次生活文化需求为目标，由市场和社会向老龄人口提供商品与服务的相关民间盈利事业活动之总称，亦称老人福利产业、老龄产业、“银色产业”等等，是属于市场化、产业化的经济活动。前者属于政府提供公共物品、公共服务的范畴，后者是民间盈利性服务产业范畴。
2.政策背景
2013年9 月6日,国务院办公厅印发《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确了发展养老服务业的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务、政策措施和组织领导。这是我国养老服务业发展史上的一个重要里程碑, 是指导我国养老服务业发展的纲领性文件。《意见》明确提出“三个作用”：一是政府在养老服务业发展中的主导作用。二是社会力量在发展养老服务业中的主体作用。三是市场在养老服务资源配置当中的决定性作用。《意见》整体体现的都是以市场为导向、以需求为指引来推进整个养老服务业发展。“东方风来满眼春”。《意见》的出台预示着养老服务产业发展的春天到来。
2014年8月9日，南京市政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》(宁政发[2014]216号)出台，标志着南京市成为第一个全面贯彻国务院养老服务业实施意见精神的省会城市。同时，南京市还被列为42个“全国养老服务综合改革试点城市”之一。这将为南京市养老服务业的健康持续发展，提供强有力的政策支撑和制度保障。
二、加快发展养老服务产业的现实意义
“潮平两岸阔，风正一帆悬”。新形势下，加快发展养老服务产业，具有重要的经济意义、社会意义和政治意义。
1.发展养老服务产业，是应对人口老龄化问题的当务之急
我国是世界上唯一一个老年人口超过2亿的国家,也是发展中国家中人口老龄化形势最严峻的国家。如果不采取切实措施积极应对，老龄化现象将成为一个越积越多、越陷越深的社会性“堰塞湖”问题。据统计，截至2013年底，全国60岁以上老年人口2亿人，占总人口的15%，预计2020年将达到2.43亿,2025年将突破3亿,2033年超过4亿。南京市于1989年继上海、北京、天津之后成为全国第四个老龄化城市，比全国提前10年进入老年型人口社会。截止2013年底，南京市60周岁以上户籍老人突破120万，实际老龄化率达23%;65岁以上老人81.5万，占户籍人口的12.8%。人口老龄化呈“高基数、高龄化、高增速、高需求、高风险”等五高特点。解决好老龄问题日益紧迫地摆在了各级党委和政府的面前。
2.发展养老服务产业，是推进经济持续健康发展的题中之意
作为拉动经济发展的“三驾马车”之一，扩大内需无疑是促进经济转型升级的一个重要“引擎”。养老服务业涉及营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融地产等方方面面,既是为老年人服务的“夕阳事业”,也是蓬勃发展的朝阳产业,蕴含着巨大的消费市场,是调结构、惠民生、促升级的重要力量。李克强总理今年10月29日主持召开国务院常务会议，部署推进六大消费市场扩大和升级，促进经济提质增效，其中鼓励养老健康家政消费，发展养老服务位居其列。据测算,到2020年全国养老服务产业潜在市场规模可达到10000亿元,养老服务将提供1000万个以上就业岗位,能够形成一批带动力强的龙头企业和大批富有创新活力的中小企业,这对于稳增长、调结构,克服经济下行压力具有重要意义。
3.发展养老服务产业，是系统破解民生难题的重要之举
近年来, 我国养老服务业快速发展,以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立,老年消费市场初步形成,老龄事业发展取得显著成就。但总体上看,养老服务和产品供给不足、市场发育不完善、扶持政策不健全、体制机制不完善、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出，解决好当前养老服务领域的突出矛盾和问题,进一步加快发展养老服务业,已经成为全社会的共同呼声。
4.发展养老服务产业，是贯彻落实党中央精神的必然选择
党的十八大明确提出要“积极应对人口老龄化,大力发展老龄服务事业和产业。”国务院常务会议专题研究加快发展养老服务业问题,并下发《意见》进行工作部署,正是全面贯彻党的十八大精神的有力举措,有利于从全局和战略高度统一社会认识,凝聚力量推动养老服务业发展,为顺利完成十八大提出的战略任务奠定更加坚实的基础。
三、养老服务产业面临的机遇和挑战
“莫道桑榆晚，为霞尚满天”。近年来，我国养老服务产业蓬勃发展，呈现三大特点：一是增速快。据估测，“十二五”期间我国城镇养老服务业产出分别为3.1万亿元、3.76万亿元、4.5万亿元、5.28万亿元、6.1 万亿元，占当年GDP 的比率为6.8%、7.4%、8.0%、8.5%、9.1%。养老服务业在GDP 中占有较大比重，且有明显递增趋势。二是潜力大。2015年中国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过4500亿元，养老服务就业岗位潜在需求将超过500 万个。三是影响深。随着我国第一个老年人口增长高峰到来，我国养老服务业产值也必将快速增加，逐步影响我国的产业结构，发展成为我国国民经济中一个长期稳定的产业，应对老龄化的同时也在支撑和促进经济发展。养老服务产业是一片潜力无限的“蓝海”，面临巨大的机遇，同时也存在一些亟待解决的问题，主要表现在“四大矛盾”：
1.人口老龄化加速和养老服务配套不足之间的矛盾
近年来,我国家庭成员结构急剧变化，“四二一”家庭日益增多，家庭养老不堪重负。我国上世纪末已进入老龄化社会，且老年人口呈稳步增长趋势。社会对专业化养老机构的需求与日俱增，养老服务供给不足的矛盾日益突出。截至2013年底，全国各类养老服务机构42475个，拥有床位493.7万张，每千名老年人拥有养老床位24.4张。按照3%-4%的床位人数配置比例，全国每千名老人需配置30-40 张床位，养老床位缺口114 万-316 万张。南京市城区养老床位紧缺，90%以上为民办机构，其中95%以上房屋以租赁为主，近3年来70多家养老机构因拆迁、房租上涨等因素被迫关闭。
2.资本进入利益冲动与开发运营模式尚不成熟之间的矛盾
鼓励和引导社会资本进入养老服务市场，是政府积极应对人口老龄化的需要，但从企业投资的角度来看，盈利能力及资金风险才是其关注的核心要素。由于投资大、回收周期长，服务对象为老年人口，需要成熟的开发运营模式支撑。然而，目前我国缺乏具备管理经验的养老服务企业，功能定位、选址、设计、服务、配套、人员、监管等诸多因素在内的一整套开发运营模式尚未形成。
3.日益增长的养老服务需求和专业人才队伍短缺之间的矛盾
老人选择入住老年社区、老年公寓、高端机构养老设施等，除了硬件设施环境，关键在于获取更加优质、专业的服务。因此，精细化的管理服务设计以及专业人员队伍配置十分关键。目前，全国服务机构专业管理人员、专业护理人员短缺的问题较为突出，护理员整体素质不高，学历以小学、初中居多，一般来自边远农村，年龄多在40-50岁之间,持证上岗的比例仅30%左右。据统计，目前全国取得养老护理职业资格的仅有2万多人，按照国际上5∶1的护工需求量，缺口将近1000万个。南京市居家养老服务工作人员总数约5000人，持证上岗的养老护理员总数3000人，专业居家养老护理员缺口达4万人，急需发动成熟的市场力量和社会志愿互助力量参与养老服务。
4.养老服务产业发展的市场性要求与配套政策不到位之间的矛盾
我国社会养老体系建设尚处于初级阶段，养老服务社会化改革仅10年多的时间，政府主要运用的是“看得见的手”的作用，对“看不见的手”的功能和作用重视不够。各类政策文件多数为福利性养老设施建设发展政策，市场化养老服务产业发展政策偏重宏观导向，缺少关于规划、土地、医疗、投资、税收等方面的针对性具体内容，可操作性不强。社会资本投资养老产业项目面临政策瓶颈，一定程度上不利于各类产业项目的积极推动和持续发展。
四、加快发展南京市养老服务产业的对策建议
“夕阳无限好，何惧近黄昏”。近年来，南京市养老服务业取得了较好的成效，一些主要指标位居全省之首、全国前列。目前，全市建成养老机构268个,社会养老床位数48803张，每千名老年人的床位数38.8 张。南京市规划到2020 年前，力争在“医养融合、评估机制、高端养老、养老准入、诚信体系”等方面取得一些实质性突破。市政府216号文件提出了一系列含金量高、操作性强、务实创新的政策。下一步，关键是“落实到最后一米”，抓好组织实施、政策落地，明确任务书、路线图、时间表、责任人。我们认为，在更加注重民生建设、更加注重创新发展、更加注重法治建设的“新常态”下，要集中精力实施好六大重点工程：
1.加快实施“最美名片”工程，着力培育“夕阳红”示范产业
如何把服务亿万老年人的“夕阳红”事业打造成蓬勃发展的朝阳产业，形成有示范意义的养老服务模式，是我国各地正在不断创新探索的内容。南京可从“三个专项”入手打造示范产业：一是制订专项产业规划。抓紧研究制定符合我市实际的培育养老产业集群的规划和意见，建立实施品牌战略，扶持发展龙头企业，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的养老产业集群，充分发挥养老产业在打造新消费点、培育新消费市场、拉动GDP增长的作用。二是打造专项示范工程。积极引进先进管理理念，吸引各类资本参与高端养老社区的建设和运营。新城区和郊区应充分依托生态绿地的地缘优势，规划建设高端养老综合社区；老城区通过结构调整、功能置换、资源盘活、设施提档，提升养老护理水平。三是设立专项引导基金。将养老服务业作为扩大内需、拉动消费新的经济增长点，纳入现代服务业的范围。对符合条件的养老服务业项目，用我市现代服务业发展专项引导资金给予支持。
2.加快实施“动脉输血”工程，破解养老服务投融资难问题
具体要落实“四个支持”：一是支持创新抵押方式。加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押保物范围，非营利性养老机构设施经审核认定后可以抵押。通过投入资本金、项目补贴、贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式吸引信贷资源和社会资本投资养老服务业。二是支持老年人住房反向抵押养老业务试点。三是支持公益金投入。落实中央关于福利彩票公益金50%以上用于养老服务的规定；体育彩票公益金要为本地区老年人配备健身器材。四是支持境外资金进入。境外资本投资南京市养老服务业，享受内资同等扶持政策。鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务。
3.加快实施养老“地基”工程，破解养老服务用地难问题
“皮之不存，毛将焉附”？养老服务业“用地难”一直是制约养老服务的瓶颈之一，解决这一问题关键要做到“四个明确”：一是明确纳入规划。将养老设施建设用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划，并在国有建设用地供应计划中予以优先安排。二是明确用地性质。养老服务设施土地用途确定为医卫慈善用地。营利性的老年公寓、老年酒店等参照经营性用地管理。由民政部门认定的非营利性养老机构建设养老服务设施，可依法使用国有划拨土地或者农民集体所有土地。三是明确转性方式。经民政部门认定，非营利性养老机构变更为营利性机构时，可办理协议出让（租赁）土地手续，补缴出让金（租金）。四是明确用地优先。对社会力量提供的床位数在一定标准以上的养老服务投资项目，分别列入区、市和省级服务业重点项目，优先给予用地保障。鼓励将闲置的厂房、仓储用房、学校、培训中心、度假村、农庄等存量房产和土地改建为养老服务设施，支持使用农村集体建设用地兴办养老服务机构。
4.加快实施“解绳松绑”工程，加大养老服务税费优惠力度
主要是落实“三减免”，让社会各界共享减负发展的“改革红利”。一是纳税减免。对于养老服务免征营业税，凡经民政部门许可的非营利性组织符合免税条件的收入免征企业所得税。对非营利性养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税。二是费用减免。养老机构用水、用电、用气费用按居民生活类价格执行。市政公用设施配套费用按国家政策规定给予减免，安装电话、有线(数字)电视、宽带互联网免收一次性接入费，有线(数字)电视基本收视维护费按当地居民用户终端收费标准减半收取。三是行政事业性收费减免。对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费。
5.加快实施“梧桐树”培植工程，创造“引凤筑巢”的良好环境条件
“栽好梧桐树，引来金凤凰”。政府部门在落实相关扶持政策，吸引各类社会力量投资养老服务产业的同时，还需加强“三个基础体系”建设。一是养老基础设施体系建设。将养老基础设施建设纳入全市国民经济和社会发展规划，纳入年度经济社会发展目标，纳入政府目标管理和绩效考核。二是养老服务信息化体系建设。充分利用信息手段和互联网技术，以12349养老服务热线为平台，建立标准统一、互联互通、高效便捷的智能化养老服务网络。三是养老信用体系建设。加强养老服务组织信用体系建设，将养老服务信用认证信息纳入信用体系管理网络，把养老服务业做成人人信任的“ 透明口袋”。建立养老服务信用档案，公开养老服务信息，增强养老组织诚信自律、规范运作、公开透明意识，强化养老组织失信惩戒机制。建立信用评价机制，增强对信贷资金和民间资本的吸引力。
6.加快实施人才“蓄水池”工程，破解养老服务“用人难”问题
主要是要建设好“三支队伍”，补齐制约养老服务产业发展“短板”。一是加强养老专家人才队伍建设。从高校、研究机构、相关行业遴选一批理论功底深厚、了解行业发展规律的专家组成养老服务业“专家库”，作为政府决策的参谋助手和行业发展的专业顾问。二是加强养老管理人才队伍建设。依托相关高校和机构，建立养老管理人才实训基地，有计划地进行专业知识、专业技能培训，以及专业学历进修，提升养老服务管理人员的专业水平。统筹专业考核与技能鉴定，实行毕业证书与资格证书的“双证书”制度。三是加强养老服务护理员队伍建设。把养老服务护理员技能培训纳入城乡就业培训体系，鼓励、吸引大中专毕业生从事养老服务工作，积极改善养老护理人员工作条件。养老服务机构内的医疗技术人员，执行与医疗机构相同的执业资格、注册考核政策。提高居家养老护理人员的专业水平，在医学继续教育项目中，增加居家护理的教育培训内容。
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参考文献
[1]耿永志.养老服务业发展研究:目标、差距及影响因素[J].湖南社会科学,2013(3).
[2]吴玉韶.中国老龄事业发展报告( 2013)［M］.北京：社会科学文献出版社，2013.
（黄振宇系南京理工大学人文学院博士研究生、薛莉系江苏省委党校副教授）