任梦 谢媛 谭超
摘要：公众对网上信访的采纳是网上信访发展的条件之一。近年来,我国网上信访有了快速的发展。但是，总体而言，由于公众的采纳率较低，严重影响了网上信访价值的实现。本文分析了网上信访公众采纳困境的原因，提出要建立以网上信访方式为主，传统信访方式为辅的信访模式，通过提高公众的信任度和采纳率，进而推动网上信访的长效发展等对策。
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关键词 ：网上信访；公众信任；数字鸿沟网上信访，是指公民、法人，或者其他组织通过党委、政府及其工作部门设立的网站反映情况、提出意见、建议，或者投诉请求的活动。网上信访是新时期拓宽信访渠道的一种重要形式。[1]
党的十八届三中全会提出，要“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。[2]为深化信访工作制度改革指明了前进方向。网上信访努力实现对公众的高质量服务，对促进社会的和谐发展具有十分重要的意义。在今天网络普及率较高的条件下，分析我国公众对网上信访的采纳程度及成因，进而采取有效的方法和措施，提高公众对网上信访的采纳率，对推进我国网上信访工作具有重要意义。
一、我国网上信访公众采纳的现状
当前，随着信息技术和通讯技术的发展，我国电子政务建设进入深入发展阶段，电子政务服务的功能也随之不断增强和扩大。但是与之略显不匹配的是，我国公众对电子政务的认识程度不高，电子政务平台的使用率偏低。根据《2012年联合国电子政务调查报告（中文版）》显示，中国电子商务参与指数为0.2105，低于除最不发达国家以外的发展中国家的平均值（平均值为0.2223），[3]这也充分说明我国公众对电子政务的认知度和使用率的不足。
网上信访是传统信访职能电子化的新形式，它的出现时间，特别是统一的网上信访平台的出现并不长。据调查，上海2002年启动网上信访，2005年7月建成了集网上受理、办理、查询、答复及督办为一体的信访信息系统；2007 年12 月27 日，云南省两办信访局和云南省电子政务网络管理中心共同建设的网上信访系统全面投入使用，将45 个省级部门和16 个州市的网上信访地址通过云南日报向广大群众公布；2009年，国家信访局开通了网上投诉受理平台，开始专门受理“三农”、社保等群众投诉专题；2013年7月1日起，国家信访局全面放开网上投诉受理内容。截至2013 年底，全国共有29 个省（区、市）、275个市和1831个县开通了网上信访平台。其中，19个省实现了省、市、县三级平台互联互通，228个地市实现了市、县两级平台互联互通，135个地市信访部门实现了与职能部门的互联互通。[4]
我国整体电子政务采纳和使用水平较低，网上信访平台建设较晚，再加上宣传力度不够，公民对网上信访的采纳和使用并不乐观。使得政府花大力气建设都网上信访平台，使用率不高，遭遇了采纳困境。即使在网上信访启动较早、电子政务发展水平较高的上海，2013年，网上信访数量占信访总量之比也仅为43.6%。[5]
目前，网上信访的采纳和使用以及所发挥的功效远远落后于政府的预期。这从另一个侧面表明，要实现国家信访局提出的将逐步把网上信访作为解决信访问题的主渠道的目标，还有很长一段路要走。
二、网上信访公众采纳困境的原因分析
1.网上信访难以满足公众的利益需求
18世纪，法国启蒙思想家霍尔巴赫指出：“利益就是人的行动的惟一动力”。[6]无论公众选择何种服务，首先考虑的是自身是否能从中获得什么有利的利益。人们的行为往往蕴含着一定的经济动机，那就是用尽量低的成本换取尽量高的收益。2014 年4 月23 日，国家信访局发布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》。该《办法》提出，从今年5月1日起，对跨越本级和上一级机关提出的来访事项，上级机关不予受理。这一办法的出台，限制了公众越级信访所带来的便利，在一定程度上使得公众采纳率变得更低；此外，在使用网上信访时，公众往往会将自己所获得的收益与传统方式进行比较。如果投入的精力与预期收益不相称，会对所获得的利益不满意，也就降低了对网上信访的使用率。网上信访在设计初衷上是要为公众提供更为便捷的服务，但是实际上由于信访网站信息获取和事项办理的不方便，公众所需要的信息网站并不提供，以及传统信访带有的同情心成分，使得公众更为习惯传统信访。
2.公众对网上信访的信任度较低
公众对网上信访的信任，包括对政府的信任和对网络平台的信任，都影响了公众对网上信访的使用率。对政府的信任是指公众相信政府有能力来处理有关的信访事项。政府的诚信体系以维护和实现公众的根本利益为目标，实质上所反映的是政府与公众之间的关系。政府诚信力缺失，在一定程度上会减少网上信访对公众的吸引力。只有信誉良好才能获取公众的信任，从而激发公众参与网上信访的热情和积极性。然而，在实际工作中，由于政府诚信法规不健全、行政责任混淆等原因导致政府诚信力缺失现象的出现。比如，一些地区政府并不履行诺言，形式主义现象严重，甚至造假信息等等，政府诚信力的缺失极大地减少了公众对政府的信任度；此外，对网络平台的信任是指公众对网上信访运行所需要的环境的信任。现如今，常有网络环境不安全事件见诸于媒体，或曝光于网络，使不少公众对网络平台提出质疑，这在一定程度上削弱了公众对网上信访的可信度。综上所述，公众对政府和网络平台不信任的现象，使得公众对网上信访能否真正为公众解决问题抱有怀疑态度。
3.公众对网上信访的认知度不足
广大公众对网上信访的认知度较低的原因有四个。第一，由于网上信访在我国的发展时间较短，大多数公众并不知晓可以通过网络进行信访，也不习惯利用网络平台处理相关的信访事务。他们基本上还是习惯于传统的面对面的信访方式。网上信访在中国发展十多年，网络信息技术的大规模普及也是近十多年的事。2000年9月，深圳市规划与国土资源局作为全国政府机构，首先推出了网上信访服务。在此之后，随着信息化的快速推进和信访形势的需要，我国许多省份的网上信访才有了一定程度地发展。第二，政府及有关部门对网上信访的宣传力度不够，使得公众对网上信访的认知度低于政府最初所期望的水平，网上信访的使用率自然受到较大影响。第三，网络平台上针对网上信访的项目十分有限，网上信访对公众所提供的便捷性还不太明显，也因此降低了公众使用网络平台解决信访事务的积极性。第四，我国上网人群的数量十分庞大，但是主要集中于中青年阶层，其中，大、中学生占有很高的比例。这部分人群对于网上信访的需求度在整体人群中比例最低。并且，上网人群中相当一部分公众对网上信访建立的目的、意义缺乏系统的认识与理解，导致了公众对在网上信访解决问题缺乏信心。
4.公众缺少计算机等方面的知识
网上信访是信息时代的产物，其运行所需要的网络平台以信息技术的使用为前提。公众通过网上信访解决相关问题，就必须掌握一定的信息技术才可以实现。近年来，我国公众对网络的使用，主要集中在简单的网页浏览及娱乐等方面。由于公众参与网上信访的能力不足，致使参与效率较低。此外，我国网络建设中，存在着数字鸿沟现象，即对于那些身处不发达地区，或是文化程度不高的群众，他们由于受到当地互联网发展现状的局限等条件的限制，因而不会或没有能力通过上网来表达自己的诉求，这部分公众的网上信访权利也因此受到了极大的限制。网上信访的发展若是缺少必要的信息技术基础知识作为支撑，仅靠政府单方面的投入来发展，只会在网上信访的使用模式与公众的使用能力之间形成更大落差，使得更多的公众失去网上信访的权利。因此，政府以及相关部门应当引导公众学习和掌握上网、文字输入等信息技术的基本技能，以便让公众能方便快捷地使用电子设备登录有关政府信访网站，顺利地依照信访程序，完成信访内容的填写。
三、提高网上信访公众采纳率的对策
无论从信息化社会发展，还是从未来公众对网上信访职能的诉求来看，政府信访职能的电子化已经成为一种必然发展趋势。对于网上信访发展过程中出现的困境，需要积极探寻解决途径和对策，促使网上信访以更便捷的服务，吸引更多公众采纳这种先进方式进行信访。
1.采取传统信访和网上信访相结合的模式
为了使网上信访的各种服务得到有效发挥，政府及相关部门需要构建能够“符合”大多数公众利益需求的网上信访模式。这里的“符合”是指在大多数公众信息技术水平普遍较低的前提下，尽最大可能发挥网上信访的服务功效。途径就是采取传统信访和网上信访相结合的模式，并且逐步将网上信访变为解决公众诉求的主要渠道。这两种信访模式相结合，不仅消除了信息化技术水平不高给服务带来的限制，也使具有一定计算机应用技能的公众能方便地通过网络平台，以自己乐意的方式与政府互动交流和表达诉求。同时，公众也能从政府处理信访事务的高效率上，感受到政府“为人民服务”的决心和带来的益处，促使更多公众利用网络进行信访，提高网上信访的参与率。传统信访和网上信访相结合的模式。
2.提高公众的信任度
为了提高公众对网上信访的信任度，可具体采取以下几点措施：第一，要完善网上信访运行所需要的网络平台。政府及相关部门需要营造健康安全的互联网环境，完善有关互联网安全的法律、法规，以保障公众参与网上信访的安全和利益。第二，要增强政府及相关部门的公信力。为了提高公众对政府及相关部门通过网络平台解决信访事项能力的信任度，不仅需要了解公众对政府及相关部门的要求，还需要完善相关的理念和制度，为全面提高政府公信力提供有力保障。第三，要端正政府及相关部门的服务态度。针对公众在网上信访中的诉求，政府及相关信访部门应当给予积极的回应，并且认真办理、及时处理。只有良好的服务才可以加强公众对使用网上信访的满意度，激发他们的使用热情，提升对网上信访的使用率。
3.引导公众了解相关内容
由于受传统信访模式的影响，以及信息、资源、技能等条件的制约，许多公众很难适应网上信访这种新的信访模式，使得现实生活中有能力使用网上信访的公众难以表达自身诉求。对于这样的情况，政府要做的就是，在网上信访的网络平台建设过程中加大宣传力度，使公众对其有充分的了解，有效引导公众获得服务，切实体会到网上信访服务所带来的益处，从而不断提高其使用率。具体可以有以下几种方式：第一，网络形式。在政府网站或是其他大型门户网站上面进行宣传，比如，可以在显眼的位置上设立网上信访的链接；第二，电视、电台形式。在中央或各地方电视、电台的新闻频道中，加大对网上信访的报道力度,也可以建立相关的专栏进行介绍。第三，书面形式。比如，可以在人流密集的地方张贴海报进行宣传。
4.培养公众计算机技能，努力缩小数字鸿沟
由于客观条件以及公众个人使用计算机能力的不足，公众参与网上信访受到一定限制。因此,政府及有关部门应当通过教育和宣传网络知识，培训计算机应用技能，提高公众上网和进行网络信访的积极性；其次，还应在政府和公众之间搭建一个网络民主参与平台,借助目前应用广泛的网络沟通和信息传递模式，建立网上信访的系统体系。通过公众的力量加强网上信访运行所需的网络平台，加快服务观念的转变和服务质量的提升，从而提高网上信访的公众参与度；最后，还可以配合社会主义新农村建设，建立“农村信息服务站”。农民在服务站不仅可以免费通过互联网访问政府网站，还可以免费接受信息技术培训，提高自身计算机应用能力，达到缩小数字鸿沟的目的。
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参考文献
[1]王巨新.加强新时期网上信访工作[J].经济与社会发展,2010.
[2]中共十八届三中全会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定,2013-11-15.
[3]联合国经济和社会事务部.2012年联合国电子政务调查报告（中文版）：面向公众的电子政务,第132页.
[4]张洋.信访办理过程结果网上公开[N].人民日报,2014-4-12：02.
[5]王昊魁,曹继军.上海：网上信访解决群众诉求[N].光明日报,2014-4-26.
[6]霍尔巴赫.自然的体系：上卷［M］.北京：商务印书馆,1999.
[基金项目：沪江基金研究基地专项（编号：D14008）]
（作者单位：上海理工大学管理学院）