曹小鹏 贺国方 邓军珏
摘要：2010年，中央纪委和国家预防腐败局在江苏、广东、河北、吉林、湖北、湖南等11个省市区开展制度廉洁性评估试点。本文结合试点工作，对评估对象和评估内容进行探究，并以江苏常州为例，通过建立16要素评估指标模型，对现有制度体系进行评估打分，就制度实施过程中存在的问题提出对策建议。
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关键词 ：制度廉洁性；16要素评估指标模型；实证
一、制度廉洁性评估的起源及意义
制度廉洁性评估起源于2009年海南省纪委监察厅会同省人大法工委和省政府法制办在全省组织开展的制度廉洁性审查。2010年，国家将创新反腐倡廉机制纳入廉政建设和反腐败工作要点，并陆续出台和实施了23部与廉政和反腐败工作相关的法律、法规和党内文件，逐步形成内容科学、程序严密、配套完备的反腐倡廉制度体系。同年底，中央纪委和国家预防腐败局在广东、河北、吉林、湖北、湖南等11 个省市区开展制度廉洁性评估试点。
制度廉洁性评估是加强制度建设，推进从源头上防治腐败战略的创新之举。不仅对防止制度腐败产生了积极效应，也有助于解决制度违规扩权免责、谋取部门利益、监督制约措施不健全、自由裁量权过大等突出问题。一些地方在试点中把制度廉洁性评估与制度创新结合起来，通过深化干部人事制度、行政审批制度、行政收费制度、政府采购制度等一系列重点制度改革和建设，从制度上科学构造权力结构，有效规范权力运行，最大限度地减少权力滥用可能、压缩权力寻租空间和降低权力腐败几率。实践证明，加强制度廉洁性评估有利于净化立法和决策过程，减少利益冲突和制度交易，防止不正当制度性利益冲突，防止产生“问题文件”和“制度腐败”；有利于明确权力行使规程，优化权力运行流程，促进权力规范运行，防止权力滥用；有利于及时发现制度漏洞和缺陷，优化权限、程序、责任等制度要素，形成更为有力的权力制约机制；有利于从制度源头上压缩权力寻阻和公共浪费空间，铲除腐败滋生蔓延土壤和条件，更为有效地化解廉政风险。
二、制度廉洁性评估的要素
1.制度廉洁性评估对象
制度廉洁性评估，将所有制度作为一个有机整体，将整体评估和重点评估相结合。从制度体系上确保“制度体系网”严密性。基层央行问题突出、与群众利益相关，主要涉及“权、钱、人、物”管理和配置资源等重要领域制度，对外依法行政、管理和服务制度，容易产生利益冲突制度，用于解决基层较突出问题的有特定目的制度，以及单位职工和社会关注度高的制度等，为腐败滋生的重点领域。
2.制度廉洁性评估内容
制度廉洁性评估内容和标准尚不明确，评估内容非常广泛。中央纪委《关于开展制度廉洁性评估试点工作的意见》将制度廉洁性评估内容确定为，制度的廉洁性、制度的合法性、制度是否存在利益冲突以及制度的科学性等。从广义上讲，制度廉洁性评估应包括廉洁性、科学性、合法性等。但从实践看，基层央行制度廉洁性评估内容不宜过于模糊，围绕利益冲突这一核心概念，制度廉洁性评估应关注以下指标：1.制度制定的依据、程序、设置的资格条件等是否合法合理，有无任意设置、选择性设置、倾向性设置。2.是否充分体现民主民意、群众意愿和利益要求，“三重一大”及涉及群众利益的重大事项的决策是否征求和听取群众意见。3.是否体现高效率、高质量和安全性，是否违法违规或变相增加工作环节和程序、违规延长办事时限，是否容易造成部门间相互推诿扯皮、效率低下。4.是否隐藏单位或部门利益、部门权力重叠、权力向利益倾斜和不正当利益安排，有意模糊或减免职责谋取私利。5.是否易产生个人利益与公共权力相冲突，自由裁量过大，为滥用权力、权力寻租、利益输送留有操作空间。6.是否存在权责不清、追责无剧、处罚失当，缺失对权力运行的监督制约或监督制约不严密，产生廉政风险隐患等。
三、制度廉洁性评估实证研究
1.基本理论
第一部分制度内容分为两个层面：一是从基层央行现有制度体系整体建设着手，从制度集合的全面性、系统性、独立性三个要素指标进行评估，是否形成由权力规范、程序规范、责任规范等构成的完整系统的制度体系，若制度相互之间不能形成合理的分权机制和有效的权力制约机制，就难以抑制腐败；二是从具体制度建设着手，主要从具体制度的规范性、廉洁性、长效性、公平公正性等四个要素指标进行评估，是否合法合规，责任主体是否明确，与实际业务工作是否相适应，是否无选择性设置门槛，具体制度建设状况、质量水平直接决定权力的限度和腐败的空间。第二部分制度管理分为两个层面：一是管理流程，主要从制度管理的明确性、合理性、完善性三个要素指标进行评估，制度管理责任主体是否明确、制度从生成到实施到最终废止，是否符合程序规范，制度管理是否完善，是否配有专门制度管理人员，保证制度长效性；二是管理循环，主要从PDCA循环的闭合性及修订及时性两个要素进行评估，其中PDCA循环是指制度能严格从起草生成（Plan）、执行（Do）、评估反馈（Check）、修订完善（Ac?tion）完成每一个环节，继而新一轮的PD?CA 循环，形成PDCA 闭合环（图一）。第三部分制度执行主要包括执行环境和执行情况两个要素指标。
2.引入模型
目前，人行常州中支制度体系框架已初步形成，在连续24年安全无事故成绩中，发挥着重大作用。常州中支现有制度体系建立16要素评估模型如下：
（1）评估维度：分制度内容、制度管理、制度执行。
（2）评估指标：模型共设置16 个指标，作为制度体系评估模型的16个要素。
（3）评估过程：基层央行分别从部门、支行中，随机选取部分部门、支行各一名代表，对现有制度体系进行评估打分，参与部门、支行占总数的60%以上。评估打分后，对所得数据汇总统计、分析，得到相关结论，提出改善建议。
（4）评分标准：打分时，按0—5 分根据评估内容符合程度从低到高依次打分，其中5分代表“非常符合”，4分代表“基本符合”，3分代表“符合”，2分代表“部分符合”，1分代表“勉强符合”，0分代表“完全不符”。
3.实证分析
从常州中支辖区17 个部门、三个支行中随机选择11 个部门、两个支行作为样本，运用16 要素评估模型对现有制度体系进行评估。
（1）总体分析。“ 群众满意度”得分均在3分“满意”以上，即大部分群众对现有制度体系表示满意。其中，综合“ 群众满意度”及“ 评估差异度”两项指标，反映现有制度体系在长效性、闭合性、修订及时性、反馈总结等四个方面存在较大缺陷（见图二）。
（2）制度内容分析。一是全面性、规范性、廉洁性、公平公正性四个要素指标“群众满意度”均在4.5±0.2分范围区间内，“评估差异度”均小于0.5，表示群众对现有制度体系认同度较高，异议较小。二是系统性和独立性的“群众满意度”均在4±0.2分范围区间内，但“评估差异度”略高，在0.6至0.7范围间，反映大多数群众对现有制度体系实际情况与评估内容基本符合，少数人认为此两项要素指标有待改善。三是长效性指标与其他指标相比，表现并不理想，“群众满意度”低于4分，“评估差异度”较高，为1.026，说明部分群众对“制度与实际工作业务相适应，且能高效、高质长期运行”并不认同，存在较大异议。
（3）制度管理分析。一是明确性指标的“群众满意度”得分为4.76，且“评估差异度”仅为0.19。表示常州中支现有制度体系在“制度管理、责任主体明确，管理权限清晰，部门之间不存在相互推诿扯皮，表现较突出。二是群众对现有制度的合理性、完善性基本满意。“群众满意度”均在4分以上，“评估差异度”均在0.7分以下。三是闭合性和修订及时性两项指标，具有相关性，得分均不理想，闭合性“群众满意度”不及4分，修订及时性指标的“群众满意度”虽在4分以上，但意见较不一致，“评估差异性”分别为0.859和1.244。
（4）制度执行分析。一是群众对制度的执行刚性基本满意，即常州中支目前能严格按照现有制度遵照执行。二是制度执行意识、对制度的监督考核、反馈总结总体评分不高，均低于4分。
四、结论及对策建议
通过实证分析，对常州中支为代表的基层央行内部现有制度体系整体情况作出如下评价：一是在制度设置上“公平公正、廉洁规范”。制度在制定时，无倾向性设置门槛、自由裁量权合理，能有效降低滥用权力、权力寻租、利益输送空间。同时，制度符合内控制度，无不正当利益安排，并符合国家有关规定，名称规范、结构严谨、公平公正、内容完整、层次清晰、文字准确。二是在职责认定上“责任明确，权责清晰”。群众对常州中支现有制度体系在“制度管理、责任主体明确，管理权限清晰，部门之间不存在相互推诿扯皮”方面表现较满意。三是在制度操作中“遵照制度，严格执行”。中支在制度的执行刚性方面较好，即能严格按照现有制度内容，遵照执行。同时，现行制度在执行中还存在如下问题：一是现行制度体系繁杂。制度在“层级和结构上既有纵向深度，也有横向广度，制度之间形成较强的关联和支撑关系”等方面存在不足。说明制定者在制度制定时，对制度体系整体把握不足，使得制度之间存在相互交叉和重叠，制度体系杂糅。二是制度管理缺乏持续性。制度在执行PDCA循环时，评估反馈（C）和修订完善（A）环节不到位。随着业务发展，部分制度已不能与实际工作业务相适应，但并未对其及时修订、删除，使制度在执行时质量和效率有所降低。
未来制度进一步完善的方向：一是定期修订，保证制度高效性。制度过多过杂，不仅增加执行制度的人力和时间成本，也易降低制度的执行力。建议各部门、支行每两年对现行制度进行一次全面复审、整理汇编。结合实际业务及时对制度体系进行精炼完善，对无实际效用或内容重复的制度进行整合或废止，严格执行PDCA循环，保证制度运行闭合性。二是建立反馈改进机制。制度一旦建立，需根据实际工作需要、业务状况及时进行修改，提高制度长期适用性、时刻保持权力能在制度规定程序内。建议建立相应反馈改进机制，让制度执行PDCA循环常态化、程序化。
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（作者单位：中国人民银行常州市中心支行）