杨 瑞
（西安市人民政府国有资产监督管理委员会 710082）
【摘要】随着经济的全球化发展，信息化、网络化使企业的运营环境和商业模式发生了巨大变化，从而推动了美国COSO 内部控制新框架的发布。本文从美国2013 内部控制新框架中得到启示，以探讨增强国有企业内部控制的新思路、新举措，从而确保国有资产保值增值，促进企业持续、健康、稳定地发展。
【关键词】COSO 内部控制框架 内控体系
一、COSO 新框架的发布
随着经济的全球化发展，信息化、网络化使企业的运营环境和商业模式发生了巨大变化，erp、电子商务和网络财务得以推广。面临复杂多变的国内国际大环境，企业在管理上越来越注重风险管理和公司治理问题，相应地对内部控制的要求也越来越高，COSO（美国反虚假财务报告委员会下属的发起组织委员会）委员会20 世纪90 年代发布的内控框架已不能满足当今企业经营管理决策的需要。为此，COSO 委员会在2010 年启动了对1992版《内部控制——整合框架》的修订工作，并于2013 年5 月14 日正式发布了《内部控制——整体框架》及其配套指南，主要包括《执行性纲要》《框架与附录》《评估内部控制系统有效性的说明性工具》《外部财务报告的内部控制：方法与案例汇总》4 个文件。新框架在体系构成上沿用传统的立方体框架形式，在内容上除了考虑各种环境的变化，依然继承了旧框架中内部控制的基本概念及核心内容，并在此基础上结合内部控制五大要素，归纳、提炼出内控体系建设的基本原则、要素和工具。新版框架不但是对旧框架的升级提高，而且还融入了新的观念和思想，值得在内部控制建设和完善过程中学习和借鉴。
二、COSO 新框架的优点
( 一）注重原则导向，评价标准更加清晰
COSO 委员会将1992 年版本框架中已有的原则加以细化和提炼，在新框架中归纳出了17 项基本原则和82个重点关注要素，17 项原则分别与5 个要素相关联，其中：和控制环境相关的有5 项，和风险评估相关的有4 项，和控制活动相关的有3 项，和信息与沟通相关的有3 项，和监控活动相关的有2 项。每一项原则都由多个关注点所支持，这些关注点代表着原则的相关特点。各个要素和各项原则组合起来就构成了内部控制的准则，而各个关注点则为管理层提供指引，协助其评估内部控制的各个要素是否存在并发挥效用，是否在企业内控整个过程中共同运作。新的内部控制框架中，从目标到要素再到原则以及关注点，层层关联、相互协作，共同构成了内部控制系统框架。新版内控框架的这些原则和重要关注点与内部控制五大要素的有机结合，形成了内部控制的评价准则，使评价的标准更加清晰，从而有益于企业在内部控制实施中采用更加有力的内控措施，增强内部控制的效果。
（二）扩大了报告目标的范畴
旧版框架中的报告仅仅局限于对外财务报告，在内控目标设定过程中关注的是财务报告目标，主要目的在于确保编制出公开披露、可靠性强的财务报告，却忽视了内部报告和非财务报告。新框架则不同，它强调内部报告和非财务报告的重要性，从报告对象和报告内容这两个维度上进行扩展，使报告目标的范畴有所扩大。在报告对象上，既要面向外部投资者、债权人和监管部门，确保报告符合有关外部要求，又要面向内部董事会和经理层，满足企业经营管理决策的需要。在报告内容上，除了包括传统的财务报告，还涵盖了内控评价报告、资产使用报告、市场调查报告等非财务报告。如此看来，新框架不但将财务报告以外的其他外部报告，而且将财务和非财务报告在内的内部报告，统统都纳入报告范围，突出了非财务报告和内部报告的重要性。新框架对报告范畴的扩展与我国企业内控规范体系中对报告的有关规定基本相同。
（三）增加了反欺诈与反腐败的内容
与旧版框架相比，新框架包含了更多的关于反欺诈与反腐败的内容，并且把管理层评估欺诈风险作为内部控制的17 项总体原则之一，进行详细阐述。这充分说明近年来发生的案例中与欺诈和腐败相关的事件越来越多，欺诈腐败风险已受到COSO 委员会的高度重视，这与我国企业内部控制规范体系中的反腐思想是统一的。看来建立有效的内部控制对于企业尤其是国有企业管理者的权力约束具有重要作用，能够达到防微杜渐的效果。
（四）强调了人员自身判断的作用
相对于旧版框架，新框架强调了人员自身的“判断力”在内部控制中的重要作用，要求董事会、管理层和内审人员拥有“判断力”，认为在内控建设和评价过程中，更多地依赖于管理层的自身判断，而不是像以往那样要求严格，需要有证据的支持。如果管理层具有良好的“判断力”，就能使内部控制有效实施，帮助企业更好地经营管理。新版框架还突出了实质重于形式的思想，表现在内控建设过程中应注重与控制效率结合起来，管理层可以通过判断，将那些失效、冗余乃至完全无效的控制去除，建立适合企业自身特点的内部控制系统，而且可以通过建立评价机制对企业内部控制予以评价，同时管理层可以根据评价结果寻求提高内控效率的途径，提升控制的效率和效果。由此可见，建立和维护切实有效的内部控制系统，离不开高层领导良好的判断力。
三、 我国企业内部控制的现状
随着我国科技进步以及信息化进程的加快，内部控制问题越来越受到重视。继2008 年6 月28 日《企业内部控制基本规范》颁布后，2010 年4 月26 日，财政部、证监会、审计署、银监会和保监会共同发布了《企业内部控制配套指引》。《配套指引》与《基本规范》共同构成了我国内部控制规范体系。该体系的内容比较完整，但主要以原则规范为导向，是针对企业一般性的业务和重点环节制定了原则性的要求，没有能体现行业特点的具体业务。因此，我国目前的内控体系在内部控制执行方面提供了应用指导，这对于体制完善、管理成熟的企业作用较大，但对于其他企业来说缺乏系统性，还没有形成一个能够满足多方面需求的系统框架。
我们既要看到我国企业近年来在内部控制方面的进步，又要清醒地认识到存在的缺点和不足。如今我国大部分企业已建立了内部控制制度，内部控制体系建设取得一定成果，但由于人们对内部控制、公司治理等方面的认识还不够，尤其是在国有企业中，还存在风险意识淡薄，内控基础薄弱的问题。有的国企领导者受计划经济影响较深，认为企业的资产是国有的，在企业经营管理过程中过度依赖于政府部门的扶持，缺乏企业经营的风险意识，这就影响企业内部控制体系的建立和执行效果。在实际操作过程中，一些企业没有强调控制的执行效果，使内部控制往往形同虚设，没有得到有效实施，这就造成内控制度建设与执行的脱节。还有的企业在制度设定方面没有全方位考虑行业特点及企业自身情况，使得建立的内控框架与企业发展模式不相适应。
四、基于COSO 新框架的我国，企业内部控制的新举措
（一）强化内控意识，扩展内部控制的深度和广度
企业内部控制系统的建立和完善是企业传统管理方式的突破，需要观念上的彻底变革。有相当一部分国有企业领导者以为有国家作为后盾，就不考虑企业经营风险，也不关注企业未来的可持续发展，仅仅将目标锁定在企业的收入、利润和业绩考核上，内部控制意识非常淡薄；有的企业过于强调内部控制的成本，而忽视其带来的利益；还有的企业虽然重视了内部控制，但主要以“财务控制”为主体，内部控制的广度和深度却不够。造成以上现象的主要原因在于企业领导者没有意识到内部控制的重要性，“控制创造价值”的观念还没有深入人心。因此要增强国有企业内部控制，首先，应彻底转变观念，尤其是企业的领导者应充分认识到内部控制对于企业可持续发展的重要作用，加强内部控制的主动性。其次，要清楚地意识到内部控制不仅仅是财务控制，它涉及企业经营的方方面面。最后，理解内部控制的报告目标不仅仅是对外财务报告的合规性与可靠性，而且还包括其他非财务报告的披露，以及内部报告的报送。
（二）量身制作适合企业自身特点的内部控制系统，增加内控体系的可操作性
目前我国的内控体系，主要以基本规范和配套指引为主，是所有企业通用的内部控制技术标准，它不分行业、地区，也不分企业性质，这就需要企业在建立内部控制体系的过程中，结合自身经营特点和管理模式，在基本规范和配套指引的基础上进行变通和改进，制定适合企业的内部控制系统。企业内部控制系统一旦建立，就需要在经营管理过程中执行和完善，这样的内部控制才能发挥作用。然而，一些国有企业还存在内控制度建立与执行脱节的问题，为解决此问题，除了建立适合自身情况的内部控制系统，还要加强内部控制的执行力度，定期对内控制度的执行效果进行检查和监督，并进行内部控制自我评价。通过对内控系统的监督和评价，可以发现内部控制的缺陷与薄弱环节，从而促进内控制度的有效执行和完善。
（三）提高员工素质，培养更多内控专业人才
对于当前国有企业内控规范体系实施缓慢的问题，其中一个重要原因就是缺乏熟悉内部控制的专业技术人才。员工素质是内部控制得以有效实施的关键所在。尤其在新版COSO 内控框架中，强调了管理层的判断力对于内部控制的建立和评价的重要作用。因此，为了改变现状，增强内部控制的执行力，就要加强内部控制的专业培训，重点培训企业管理人员和相关监督部门的工作人员，为国有企业培养更多的专业人才。
（四）融内部控制于管理创新中，实现管理与管控的整合
相当一部分国有企业内部控制建设跟不上企业发展步伐的一个重要原因就在于企业缺乏内控意识，进行内部控制的积极主动性不强。那么如何提升国有企业内部控制水平，使内部控制由“要我管控”转变为“我要管控”，由被动地执行制度转变为主动制订标准呢？除了转变观念，更重要的是要引入控制文化，使企业上上下下从上层领导到中层干部再到一般员工都有内控意识，共同参与到内部控制整个过程中。同时加强科学管理与创新，将企业内控体系的建设与创新管理相结合，通过构建内部控制体系，建立完善的公司治理结构、科学的运营管理体系和责任监督体系，使内部控制由单一的制度执行转变为体系的整体运转与文化引导，改变传统以结果管控为主的管理模式，更多地以过程管控为主，实现管理与管控的协同整合，从而使内部控制发挥最大效用。
综上所述，内控体系的建设与完善是一项长期而艰巨的系统工程，需要企业上下及相关职能部门的共同努力与合作。随着国有企业内控实施工作的不断深入，企业应当加强学习和转变观念，使内控意识深入人心，做到内部控制的全员、全面、全过程管理，进一步推动管理创新，通过管理与管控的协同整合，不断提升管理水平，有效防控经营风险，实现国有资产保值增值，最终促进国有企业持续、健康、稳定地发展。
[1] 刘玉廷. 全面提升企业经营管理水平的重要举措——解读《企业内部控制配套指引》[J]. 会计研究，2010(5).
[2] 南京大学会计与财务研究院内部控制课题组. 内部控制：融入现代企业制度引发的思考[J]. 会计研究，2011(11).
[3] 王怡心. 新COSO 内部控制整体框架介绍[J]. 中国内部审计，2013（3）.